征地拆迁领域临时聘用人员职务犯罪问题初探

文章来源: admin

发布日期：2014-05-09

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　　征地拆迁(以下简称“征迁”)领域职务犯罪严重损害公共利益，妨碍经济科学发展，破坏社会和谐稳定，一直广为法学理论界和司法实务界关注，相关的学术论文和调研论文也很多，其中不乏深入透彻的分析研究，但关于征迁领域临聘人员职务犯罪问题却少有论及。临聘人员身份的特殊性决定了他具有不同于正式编制人员职务犯罪的特点，加之当前临聘人员职务犯罪大有愈加频发之态势，笔者认为大有研讨之必要，下面拟结合我院自2008年以来查办征迁领域职务犯罪案件的情况，通过数据统计分析，初步探讨征迁领域临聘人员职务犯罪的主要特点、成因及预防对策。
　　一、征迁领域临聘人员的职权现状及主体身份界定
　　据笔者调研所悉，征迁管理机构一般是地方政府针对某一征地拆迁项目设立的临时机构(称征迁管理办公室)，其人员组成一般都是从机关事业单位抽调一部分人员，然后从社会上中临时聘用一些人员(包括受政府委派的协助征迁工作的居委会、村委会干部)(以下简称临聘人员)，这也是业内惯常的做法。从政府机关抽调人员一般主要负责征迁项目的宏观管理和审核把关，而像征迁政策宣传动员、土地和房屋的摸底丈量、性质结构认定、附属物登记、证照资料审核等一线工作，由于琐碎复杂、任务繁重、工作辛苦，政府机关人员一般不愿从事，基本都由临聘人员担任。临聘人员身居征迁工作一线，看似处在征迁监督管理权力的最低端，但正如俗语说“县官不如县管”，其职位虽低，但权力不小，而且容易被监管层忽视，这难免给临聘人员贪污腐败、以权谋私提供了可乘之机。
　　临聘人员虽然不具有公务员编制或事业编制，但受雇于政府的征迁管理机构，承担的行政机关赋予的征迁管理工作职责，从事具有公务性质的征迁监督管理工作(业内惯称“下派干部”)，显然属于《全国人大常委会关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体使用问题的解释》规定的“在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，应视为国家机关工作人员”。因此，临聘人员构成贪污贿赂、渎职等职务犯罪主体身份是毋庸置疑的。
　　二、征迁领域临聘人员职务犯罪的主要特点
　　1、案发率较高，作案手段简单。
　　自2008年以来，我院共查办征迁领域职务犯罪案件25件共27人，其中涉及临聘人员职务犯罪的12件14人，涉案人数占51%，2008年1人，2009年1人，2010年2人，2011年5人，2012年立案4人。从以上统计数据看，征迁领域临聘人员职务犯罪具有案发率高的特点，并且案发数逐年增加，呈频发态势。
　　由于缺乏成熟、规范的征迁管理体制，对征迁一线权力缺乏有力的监管，这种体制和监管上的缺位，使得临聘人员实施职务犯罪机会较多，大多都选择相对简单的作案手段。在我院办理案件中临聘人员常见的作案手段有：一是将无证房视作有证房补偿，违章建筑视作合法建筑补偿，擅自提高补偿标准等，从而大肆收受贿赂;二是虚构房屋权属人和拆迁补偿项目，伪造拆迁户档案资料，从而套取补偿款私吞;三是收受拆迁户好处后，徇私舞弊，对假产权证、篡改面积的产权证故意不履行审核职责;四是私自将保管的征迁补偿款，借给他人进行营利活动或者放高利贷等。正是因为作案手段简单，隐蔽性不强，容易被群众发现并举报，也经不起事发后的严格审查，因此案件侦查难度不大，案发率必然较高。
　　2、大多身居征迁一线，“权力寻租”空间大。
　　在我院办理的12件临聘人员职务犯罪案件中，就有10件是发生在征迁一线岗位上。这些临聘人员身处征迁监督管理工作一线，虽然职位不高，但权力不小，承担着现场确认、丈量调查、测算、谈判、动迁审核等重要工作职责，而且他们当中有不少是当地社区或村干部，既熟知征迁政策和流程，又完全掌握征迁现场的实际情况，在征迁补偿安置方面有很大的话语权。而从事后台监督管理和审核工作的下派干部往往不了解实际情况，监督形同虚设，审核也是流于形式，这难免为一线临聘人员“权力寻租”提供了更大空间。例如，在严某滥用职权案中，严某作为拆迁现场监督的下派干部，在史某某房屋拆迁中，明知其搭建的违建房已经被市容局强拆，根本不能补偿，却仍然违反拆迁规定同意全部以住宅标准给予拆迁补偿，给国家造成损失40万元。
　　3、趋利心理明显，“干一票走人”。
　　在查办的征迁领域临聘人员职务犯罪27人中，涉及受贿罪的7人，占比26%;涉及贪污罪的6人，占比 22%;涉及挪用公款罪2人，占比 7%;涉及滥用职权罪4人，占比 15%;涉及玩忽视职守罪2人，占比 7 %;构成滥用职权和玩忽职守罪的都同时存在受贿、贪污或挪用等经济问题。从以上所涉罪名的分布情况来看，征迁领域临聘人员职务犯罪多与经济利益有关，具有很明显的趋利心理。
　　另外，在查办的12件案件中发现，大多数犯罪嫌疑人在案发时已离职，而且离职的临聘人员一般都存在经济问题。如童某贪污案中，童某利用其担任城管专干和征迁人员的双重职务身份，使得自己搭建的违法建筑未被城管执法部门查处，并以有证房屋获得国家补偿款54万元后，即“卸田归甲”辞去了职务。由于征迁工作的临时性，有些临聘人员本来就入职动机不纯，趋利心理明显，为了避免东窗事发，于是选择了“干一票走人”。
　　4、胆大妄为，肆无忌惮。
　　在查办的12件征迁领域职务犯罪案件中，以涉案数额统计，5-10万元2件，占14%，10-50万元6件，占43%，50万元以上4件，占28%;以涉案次数统计，5次以下的7件，占50%，5-10次的3件，占21%，10次以上的4件，占28%。从以上数据统计看来，临聘人员职务犯罪涉案数额大，涉案次数多，具有胃口大、胆大妄为、肆无忌惮的特点。如在朱某等三人共同贪污案件中，朱某利用其村书记和参与征迁工作的职务之便，先后十几次收受他人贿赂合计110万元，并伙同另一名临聘征迁人员朱某利用职务之便，骗取国家补偿款16万元，伙同临聘人员朱某、李某利用职务之便，侵吞国家财产9万元，涉案数额之大，次数之多，令人咋舌。
　　三、征迁领域临聘人员职务犯罪的主要原因
　　(一)内在原因：
　　1、怀揣趋利心理，入职动机不纯。
　　临聘人员虽然地位低、待遇差，但由于征迁工作中的权力缺乏规范管理和有效监督，“权力寻租”机会很多。社会上很多“鱼龙混杂”的闲散人员，往往看重的是临聘人员背后的利益，抱着入职后能“大捞一把”的动机，有的甚至花几万元买一个聘用职位来做。这样就造成了大部分临聘人员职务犯罪具有动机不纯、趋利倾向的心理特点。
　　2、普遍素质偏低，法律意识淡薄。
　　实践中大部分临聘人员没有经过系统的专业培训，文化程度不高，人员素质参差不齐，在面对权力和金钱的诱惑，利已主义、享乐主义的思想恶性膨胀，导致意志薄弱者为追求奢侈糜烂的生活方式而涉入犯罪的深渊。同时，由于他们法律意识淡薄，对自己的行为感觉不到是在犯罪，经不起金钱诱惑，不能正确认识自己行为可能产生的严重后果以致走上犯罪道路。
　　3、工作临时性，违法成本低。
　　临聘人员一般随着征迁项目的完成即被解雇，工作的临时性使得他们不像正式编制的机关事业单位人员职务犯罪那样有被开除公职的代价，违法犯罪的成本低，即使案发了，蹲两年监狱或者判个缓刑出来照样在社会上混，因此很容易产生“有权不用，过期作废”的思想。
　　(二)外在原因：
　　1、入职把关不严，招聘要求过低。
　　由于征迁管理机构的临时性，在临聘人员的招聘方面，缺乏规范合理的招录制度，招聘要求过低，入职把关不严。实践中临聘人员的聘用程序非常简单，仅仅是自己和某个领导关系熟或是通过亲戚、朋友简单介绍，送上几条烟、几瓶酒就能录用，而且一般对文化程度、征迁从业经验等都无较高要求，也无需经过正规的征迁专业培训，其中有些征迁人员还与被征迁户有着朋友、亲戚等关系，更有甚者既是征迁人员又是被征迁户。
　　2、待遇偏低无保障，心理失衡。
　　征迁临聘人员待遇普遍偏低，是造成其入职动机不纯、以权谋私的重要原因。如临聘人员邹某在某拆迁管理办公室负责拆迁现场监督工作，一个月的工资才1000元，且无“三险一金”，工作比抽调的机关事业单位人员辛苦，薪水却低很多，又无保障。即使是一些从居委会、村委会抽调协助征迁工作的基层干部，除了拿社区或村里的工资之外，协助征迁工作没有多一份补贴。这种“同工不同酬”的状况，使得临聘人员严重心理失衡，必然把弥补损失的机会瞄准了手中的权力，从而大肆贪污受贿、以权谋私。
　　3、管理混乱，监管乏力，教育缺失。
　　现实征迁工作中，应工作需要设立的征迁管理机构缺乏长效的工作机制，对土地房屋勘查丈量、套用补偿标准、补偿款的发放等关键环节缺乏规范的操作流程，征迁工作管理混乱。
　　上级主管部门为了征迁工作的顺利进行，往往赋予了征迁部门较多的职权，且存有一定的自由裁量的空间，征迁办的一线工作人员往往掌握着征迁工作最直接的权力。然而，由于拆迁工作小组多是临时性的，难以形成完善机制进行有效监管，且个别从事征地拆迁监管工作的人员缺乏责任心，工作中不敢监督，不善于监督，甚至对自己负责的征地拆迁工作情况不了解，只限于在纸面上对征地拆迁材料进行审核，真正实地复核的少之又少。[1]
　　另外，由于征迁工作的临时性、任务繁重、时间紧迫，征迁管理机构往往忽视了对临聘人员进行系统的专业培训和警示教育，使得他们职业责任感缺失，法律意识淡薄，在拆迁工作中贪污受贿、滥用权力起来胆大妄为、肆无忌惮。
　　四、征迁领域聘用人员职务犯罪的预防对策
　　(1)建立职业化队伍，把好聘用入口关;
　　建立征迁工作人员从业许可制度，对征迁工作人员从征迁相关法律法规知识、征迁政策和程序、征迁从业经历和职业技能等方面进行培训和考核，合格者发放从业许可证，并进入征迁工作人才库，以备征迁管理机构因征迁工作需要聘用。这样一方面使得征迁工作形成职业化、专业化，改变了过去征迁工作队伍“鱼龙混杂”的局面，另一方面为临聘征迁工作人员提供了很好的发展空间，减少了其因征迁项目结束后去留问题等后顾之忧，消除其以权谋私、滥用职权的主观动因。
　　对征迁人员聘用要严格把好关口，建立规范、公正、透明的聘用管理制度，聘用过程中注重考察聘用人员的从业经历、业绩技能、职业道德素质等方面，警惕“害群之马”混入征迁工作队伍。对于通过考察的，主管部门要严格加以管理，定期对其进行业务培训和职业道德教育，要善于把握聘用人员的思想脉搏，坚持用正确的舆论导向，提升思想精神境界，增强职业责任感和荣誉感。
　　(2)提高福利待遇，注重人文关怀。
　　临聘人员待遇低，地位低，工作时间不长，难管理，是近年来临聘人员队伍出问题的一个重要因素。在加强对临聘人员管理同时，党委政府和拆迁管理部门要在财政政策上要进一步加大支持力度，提高临聘人员待遇，在养老保险、医疗保险等方面有保障，缩小与正式编制人员的收入差距。对临聘人员除编制问题外，应尽可能实现无差别待遇，尊重和关心临聘人员，注重人文关怀，避免其出现心理失衡。
　　(3)注重规范管理，明确职责权限。
　　要尽快改变过去征迁管理机构临时设立和人员组成临时抽调的一贯做法，建立征迁管理工作的长效机制，在机构设立和人员组成上要做到规范化、常态化、职业化的管理，减少征迁领域关键环节和关键岗位“非正规军”的比例。
　　各地方政府应根据本地区实际情况制定规范、完善的征迁管理办法和操作细则，对征迁程序、补偿标准等做出全面、详细和操作性强的规定，以便在实际征迁工作中能有归可循、有法可依，减少工作随意性。要明确拆迁工作人员的职责、权限和具体操作流程，严格实行责任制度，使拆迁工作真正做到职责分工明确、权限设置合理、程序操作规范。
　　(4)建立规范的权力约束机制，加强对一线权力的监管力度。
　　孟德斯鸠在《论法的精神》中说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们一直遇到有界限的地方才停止。”[2]预防和惩治职务犯罪的关键在于监督，临聘人员职务犯罪预防也不例外，要在征迁工作的关键环节和关键岗位上建立规范、有效的权力约束机制，加强对一线权力的监督和约束，特别是要压缩一线岗位临聘人员的权力空间，加强对其职务行为的监管力度，防止其以权谋私、滥用职权。

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