问题提示： 征地申请报批前，是否需要告知被征地村民?
【要点提示】
地方政府在征地申请呈报前，应当告知被征地村民并得到确认。如果未告知涉及的农户，也未得到农户的签字确认，即使得到上级政府部门的用地批复，征地行为也可能因违反法定程序而被确认为违法。
【案例索引】
江苏省人民政府[2014]苏行复字第XXX号行政复议决定, 苏政地 [2009] XXX号征地批复
【案情】
申请人：周先生
被申请人：江苏省人民政府
周先生系扬州市邗江区双桥乡某村某组村民。2009年11月27日扬州市国土资源局发布征地告知书，拟对该组的房屋进行征收。2012年12月，在未通知周先生、未与其签订拆迁补偿协议的情况下，拆迁办强行拆除了周先生的房屋。为维护自己的合法权益，周先生找到京平拆迁律师事务所，希望帮助其维权。京平拆迁律师团介入本案后，指派王奇兵、叶方荣律师全程负责。经过深入的调查、分析，并通过一系列政府信息公开申请，律师发现本案的关键所在。2009年11月27日扬州市国土资源局发布征地告知书中称：本告知书下发后，国土资源部门将组织对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、规格和数量等进行调查，请被征地的农村集体经济组织、农户以及地上附着物所有人予以配合，并在《征地调查结果确认表》上签字或盖章确认。然而，在《征地涉及到的农户签字》表中，却无人签字。针对这一明显违法的情况，专业拆迁律师随即提起行政复议申请，将批准此次征地的《关于批准扬州市2009年度第8批次城市建设用地的通知》(苏政地〔2009〕XXX号)复议至江苏省人民政府。
【审理】
江苏省人民政府经审理认为：《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发 [2004] 28号)规定：“要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”。本案争议的苏政地 [2009] XXX号征地批复作出前，地方政府未对被征地农户履行告知、确认程序，致使被申请人作出的上述征地批复违反法定程序。
根据《行政复议法》第二十八条第一款第(三)项的规定，江苏省人民政府作出决定：确认被申请人作出的《关于批准扬州市2009年度第8批次城市建设用地的通知》(苏政地〔2009〕XXX号)中，征收申请人所在地的某村集体土地的行为违法。
【评析】
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发 [2004] 28号)规定：“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民;对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认;确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”
国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》(国办发明电[2010]15号)规定：“征地前要及时进行公告，征求群众意见;对于群众提出的合理要求，必须妥善予以解决，不得强行实施征地。”
国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(国土资发 〔2004〕238号)规定：“在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。”
国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》(国土资发(2010)96号)规定：“认真做好用地报批前告知、确认、听证工作。征地工作事关农民切身利益，征收农民土地要确保农民的知情权、参与权、申诉权和监督权。市县国土资源部门要严格按照有关规定，征地报批前认真履行程序，充分听取农民意见。征地告知要切实落实到村组和农户，结合村务信息公开，采取广播、在村务公开栏和其他明显位置公告等方式，多形式、多途径告知征收土地方案。被征地农民有异议并提出听证的，当地国土资源部门应及时组织听证，听取被征地农民意见。对于群众提出的合理要求，必须妥善予以解决。”
因此，本案中，扬州市国土资源局在呈报用地申请前，应当切实做好相关农户的通知和确认工作，听取涉及农户的意见。但是，扬州市国土资源局不仅没有切实通知到申请人，而且提供的《征地涉及到的农户签名》表上也无人签字。这样的程序明显不合法，严重侵害了申请人的知情权、参与权、申诉权和监督权。
省政府以地方政府未履行告知、确认程序为由确认批文违法，但实际上此批文还有很多其他重大违法之处。例如，诉争地块上同时存在国有和集体两种性质的土地，这两种土地的征收和拆迁所适用的法律是不同的。由于该建设项目在征地时新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》尚未实施，因此国有土地上的房屋依据的是旧的《城市房屋拆迁管理条例》。这本身没有问题，问题就在于政府对集体土地部分没有按照《土地管理法》、《土地管理法实施条例规定》规定的集体土地征收程序进行，而是适用了扬州市的地方政府规章，将集体土地也按照国有土地进行处理。这是明显地下位法违反上位法，依此作出的用地批复应当被撤销。但是，由于该地块上的项目已经建成，省政府考虑到现实情况，如果撤销该批文，则需要拆除新建的项目，这样必然会造成巨大的资源浪费，成本过于高昂，因此只作出了确认批文违法的复议决定。若非如此，在专业拆迁律师坚实的证据和雄辩的说理之下，这一征地批复必定会被撤销。
此次复议成功，是申请人在维权道路上的一次重大胜利，为今后获得公平、合理的补偿奠定了牢固的基础。相信在京平拆迁律师的帮助下，申请人一定能够为自己争取到最大的利益。
在十八大依法治国的大背景下，虽然还存在很多不依法行政的行为，但是我们也应该看到一些可喜的变化。江苏省人民政府能够将自己做出的征地批文确认为违法就实属不易，我们应该为省政府自我纠正违法的行为点赞。希望以后能出现更多政府自我纠错的好现象。依法治国、依法行政的道路上有你，有我，有他!
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