国有土地上房屋征收标准解读

《征收与补偿条例》的目的是为了终止建设用地使用权，使国有土地所有权回复到圆满状态，所以不能像《征收与补偿条例》第15条关于房屋征收范围的规定那样，就房屋本身而狭隘地理解征收范围，或者根据《物权法》第六章关于业主的建筑物区分所有权的规定，依区分所有权的建筑物与非区分所有权的建筑物来理解房屋，而须以城乡规划法为基础，以建筑区划观念为指导，系统地理解被征收土地上包括房屋在内的一切地上定着物。这种理解方式虽然有可能偏离《征收与补偿条例》所用规范用语的文义，但非如此不能更好地确定补偿范围，实现公平补偿。

　　按照城乡规划法，城市房屋并不是一个孤立的地上定着物，而是以其为核心的建筑或建设系统。例如，对于区分所有权的建筑物，由《物权法》第73条可明显看出，除房屋之外，建筑区划内至少存在道路(城镇公共道路除外)、绿地(城镇公共绿地或者明示属于个人的除外)、公共场所、公用设施和物业服务用房等。非区分所有权的建筑物，在绝大多数情况下，按城市规划要求，也至少必须包含道路、公共场所或林木等。因此，房屋征收并非像法律技术上那样，征收的仅仅是区分所有权的建筑物或单独所有的建筑物，而是单位或个人的经营场所或生活空间。这决定了征收补偿不仅仅是对财产价值(房屋价值)的补偿，而包含着对生产、生活或生存条件的补偿。

　　应立足于拆迁户生产或生活进行补偿，并不是说补偿毫无限制。为有效裁决纠纷，公平补偿只有具备切实可行的判断标准才能得到实现。[23]为此，首先需要从法律技术上明确到底哪些损失应该得到补偿。单位(法人)或个人所有的房屋应给予补偿自不必说，建筑区划内为区分所有权的建筑物的所有业主，或为单独享有建筑物所有权者共有的公共设施、公共用房、花草、林木等地上定着物，同样应予以公平补偿。《征收与补偿条例》虽然对此未作出明确规定，[24]但可以通过类推适用方法对其予以补偿，或者干脆适用《物权法》第148条的规定，即“提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿。”

　　另外值得一提的是，如何补救承租人与地役权人因房屋征收所遭受的损失。由于《征收与补偿条例》第2条明确将房屋征收补偿的对象限定为被征收房屋所有权人，所以，承租人或地役权人对因房屋征收遭受的损失显然不能根据《征收与补偿条例》获得补偿，他们可以通过以下途径分别获得补偿：地役权人可以根据《物权法》第121条关于用益物权征收与补偿的一般规定获得补偿;[25]承租人可通过将政府征收行为排除在不可抗力之外从而依据违约责任从房屋所有权人那里获得赔偿的途径获得保护，而房屋所有权人再通过征收补偿弥补自己所受的损失。

　　(二)征收补偿标准的具体确定

　　《征收与补偿条例》第17条第1款虽然在集中规定征收补偿的范围时，仅仅以房屋为基础进行设计，但其第18条关于被征收个人住宅者可优先获得住房保障的规定、第21条关于可以选择房屋产权调换予以补偿的规定等，在一定程度上可能以房屋置换的方式整体补偿了被征收入所受的全部损失，尤其是第19条第1款关于“被征收房屋价值的补偿，不得低于被征收房屋类似房地产的市场价格”的规定，更是赢得专家的高度赞许。[然而，如果体系地分析上述规定，《征收与补偿条例》在房屋征收补偿方式，尤其在征收补偿的核心问题即征收补偿标准的确定上，也存在亟待澄清之处。

　　首先，征收个人住宅时，优先给予符合住房保障条件的拆迁户住房保障，这种规定旨在给予被征收入一种购买保障性住房的优先权，并非免费给予(赠与)其住房。被征收入必须按照统一购房价格向政府买房。由此，《征收与补偿条例》第18条充其量只是赋予了拆迁户一种优先购买权。至于被征收入在房屋被征收之后能否买得起住房，则取决于其所能获得的征收补偿额。在此情况下，被征收房屋的补偿标准则成为被征收入能否实现优先购买权的关键。

　　其次，《征收与补偿条例》第21条虽然规定“被征收入可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”，但从其第2、3款的规定看，无论是因旧城区改建征收个人住宅，还是因其他情况征收个人住宅，市、县级人民政府虽然应当提供用于产权调换的房屋，但其可与拆迁户计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。这说明房屋产权调换作为一种征收补偿方式，同样要以被征收房屋的价值评估和补偿为基础。

　　最后，由以上两种补偿方式可以看出，被征收房屋价值的补偿标准是房屋征收补偿制度能否正常运转的轴心，也是《征收与补偿条例》第2条规定的“公平补偿”能否得到实现的关键。

　　《征收与补偿条例》的制定者也深知此点，其不仅概括规定了被征收房屋价值补偿标准的确定，而且具体规定了被征收房屋价值的评估者、评估办法、对评估结果有异议时的复核、鉴定制度。就这些规定来说，程序法上的规定固然必不可少，但被征收房屋价值的补偿标准则最为重要。然而，由其第19条第1款第1句的规定看，《征收与补偿条例》确立的补偿标准，即“不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”，至少有如下三个问题值得反思。

　　第一，为何以“类似房地产的市场价格”，而不以“被征收房地产的市场价格”作为补偿标准?在不动产征收中，补偿是为了弥补拆迁户因丧失不动产权利所遭受的损失，征收补偿因此应当以拆迁户所失不动产价值，而不能以与其无关的其他房地产价格来决定，即使其他房地产与被征收房屋相类似。不同于动产，不动产因其区位而往往具有独一无二的特性，其价值与其所处城市区位、所在建筑区划(社区)、所有通风与采光状况等宏观、中观、微观的自然或人文环境密不可分。严格地讲，一幢建筑一个价格，不同房屋的价格相异。房屋所有权人购买特定房屋时是这种情况，当该特定房屋被征收时亦应如此。因此以类似房地产的市场价格作为征收补偿的标准明显于事不符，于理不通。更何况当被征收房屋有左邻右舍，且其市场价格又各不相同时，应以哪个作为参照系?很显然，这种规定把本来十分简单的问题复杂化了。也许有人会反诘说，在房地产市场价格变动不居的情况下，在确定补偿额时(时间滞后于征收决定公告)，以被征收房屋的市场价格来确定征收决定公告之日的房屋价值在时间上不太可能，此时参照与被征收房屋类似不动产的市场价格，是较为合理的选择。但问题是，房地产市场是统一的，确定征收补偿额之时的类似房地产的市场价格，也不可能再是征收决定公告之日的类似房地产的市场价格。总之，征收补偿额必须以被征收房地产的市场价格来决定，而不能以类似房地产的价格来决定。

　　第二，即使假定以“被征收房屋类似房地产的市场价格”作为补偿标准是正确的，仍存在如下问题：是以“地”还是以“房”为基础来寻找“类似房地产”，并以此作为补偿标准?根据前文对房、地关系从法律与事实层面上所作的具体分析，在房屋买卖或房屋所有权移转中，决定房屋价值的不是房屋自身，而是房屋占用范围内的规划土地。城市中心的简陋房屋甚至是危房的价格有时也远远高于城市郊区新房价格的事实，即为明证。在危房集中、基础设施落后等地段征收房屋，却要对拆迁户予以优待的规定—“拆迁户可选择在改建地段进行房屋产权调换”(《征收与补偿条例》第21条第3款)，也是对上述结论的有力佐证。《征收与补偿条例》第三章(“补偿”)虽然以“房屋”或“房屋价值”为关键词予以展开，但其第19条规定房屋价值补偿标准时所采“类似房地产的市场价格”之表述，则显露了“地产”在确定征收补偿上的决定性作用。

　　上述观点不仅对房地产评估机构如何评估被征收房屋的价值具有重要指导意义，而且对国家有关住房城乡建设主管部门如何根据国务院的授权制定房屋征收评估办法，保证房屋征收中的公平补偿，也意义重大。

　　第三，既然“地产”是补偿标准的决定因素，那么，为何不对住宅性房屋与非住宅性房屋在补偿规定上作出区分?非住宅性房屋(如商厦、写字楼、娱乐场所等)虽然在造价上会高于一般住宅，但由现行建设用地使用权续期制度所决定，住宅建设用地使用权的法律地位或价值要远远优越于非住宅建设用地使用权。然而，《征收与补偿条例》除在第23条对非住宅性房屋因征收造成的停产停业损失的补偿作出特别规定外，并没有体现出住宅性房屋与非住宅性房屋在补偿标准上的不同，而只是作了像该法第19条那样的抽象规定。不管是条例制定者根本没有意识到区分不同性质房屋的必要性，还是其意识到了却有意为之，房地产评估机构却不能不考虑到这种情况，未来的房屋征收评估办法更不能对此漠然视之。

　　总之，《征收与补偿条例》关于征收补偿标准的规定，仅仅顾及了城市不动产征收中的突出问题，并没有在系统把握现行不动产法律制度的基础上，针对不同的征收客体在征收补偿的范围和标准上作出系统和细致的规定。为实现公平补偿，住房城乡建设主管部门如何完成受托任务，制定好房屋征收评估办法，则成为贯彻执行《征收与补偿条例》的关键。