对农村房屋拆迁若干问题的法律思考

　　城市规模的急剧扩张和小城镇化建设的加快，使得原本集中于城市中的房屋拆迁问题逐步向市郊、工业区周边、休闲、旅游、风景区及交通道路周边的农村拓展。相对于城市房屋拆迁，农民房屋拆迁办面缺少相关法律、法规的指导和有力保障。
　　一、明确区分农村土地所有权和农民房屋所有权
　　在我国，农村的土地所有权和农民的房屋所有权属于不同的主体。根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第八条之规定：农村的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。《中华人民共和国土地管理法实施条例》对全民所有即国家所有土地的范围作了更具体的规定。因此可以说，农村中土地除部分为国家所有外，主要归集体所有。而房屋归农民自己所有，属于农民私人财产。《中华人民共和国民法通则》第七十五条明确规定：公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。而作为根本大法的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第四次修正案加大了对公民私有财产的保护力度，强调：公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。
　　二、拆迁法律关系分析
　　(一)拆迁法律关系的当事人是拆迁办和拆迁户
　　房屋拆迁涉及多方的利益,参与主体除了拆迁办、拆迁户,还有房屋拆迁管理部门、房屋评估机构、金融机构以及政府等。如果被拆迁房屋已经租赁，还涉及到房屋的承租人。拆迁法律关系的当事人是谁?有观点认为"拆迁的当事人一方应当是国家，另一方是被拆迁的居民"。[1]对此，笔者不敢苟同。笔者认为：拆迁法律关系的当事人应当是拆迁办和拆迁户。例如，根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》之规定：拆迁办是指经依法批准征用或者占用集体土地并取得房屋拆迁许可证的用地单位;拆迁户是指对被拆迁房屋拥有所有权的单位或者个人。拆迁办仅限于单位，而不能是个人。如此规定在于保障拆迁办补偿安置的能力，保护拆迁户的权益。
　　在拆迁活动中，拆迁办和拆迁户之间是一种民事法律关系，双方就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项订立拆迁补偿安置协议。双方必须按照协议的内容履行各自的义务，否则就构成义务的违反，须承担相应的责任。
　　国家并不是拆迁法律关系当事人。体现国家意志的政府房屋拆迁主管部门在房屋拆迁中对房屋拆迁许可证的审核、发放;房屋拆迁公告的发布;对拆迁补偿安置协议的裁决;对未取得房屋拆迁许可证擅自实施拆迁等违法行为的查处等职责体现了国家对经济和社会发展的宏观调控，是政府履行职能的表现形式之一。除履行上述职责之外,政府拆迁主管部门应尊重拆迁办和拆迁户双方达成的协议，减少对拆迁事务的干预。
　　(二)房屋拆迁融合了行政行为和民事行为
　　拆迁属于民事法律行为，而它又与政府及其有关部门的行政行为密切联系。从拆迁发生的原因考察，房屋拆迁可以归结为土地的所有者——国家，出于公共利益的需要，向土地使用权人收回土地使用权或另行发放土地使用权。由于土地与其之上的建筑物有着密切联系，因而国家要收回土地使用权必然会牵涉到这部分土地之上的房屋的拆迁问题。《土地管理法》第二条规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有和劳动群众集体所有制;国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。《宪法》第四次修正案进一步完善了土地征用制度，第十条第三款改为"国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。" 这种国家征用行为是典型的行政行为(行政行为是指行政主体运用行政权所作的法律行为。[2])。有人认为房屋拆迁的当事人是国家和拆迁户，可能是将国家征用农民土地与房屋拆迁两个独立的行为混为一谈。还有人认为征地拆迁总体上是行政机关的行政管理活动，是行政行为，这一行为的标的是土地，至于房屋拆迁，则作为土地征用过程中对地上定着物进行补偿的内容，整体上仍然包含在征用这一行为之中。这一观点将房屋拆迁行为视为土地征用行为的从属行为，否认房屋拆迁行为的独立性，笔者实难赞同。
　　此外，房屋拆迁过程中存在政府及有关部门大量的行政行为，如房屋拆迁许可证的核发;拆迁办与拆迁户就补偿安置问题不能达成协议时，有关土地房屋管理部门负责依当事人的申请进行裁决等等，在此不一一展开论述。
　　综上，在拆迁行为当中，拆迁办与拆迁户是拆迁法律关系的当事人。应严格将拆迁行为与拆迁发生的原因——国家征地行为区分开来。同时，拆迁行为伴有政府及其有关部门的诸多行政行为，应将之与拆迁办与拆迁户之间的民事行为相区分。
　　三、目前农村集体土地房屋拆迁的依据及其效力分析
　　农村集体土地房屋拆迁，既关系国家建设发展的大局、又关系广大被拆迁农民的切身利益,是一个敏感而又普遍的社会问题, 日渐引起人们的关注。近年来各地方相继出台了一些办法或者规定，如《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》、《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》、《青岛市征用集体土地房屋拆迁补偿暂行规定》、《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》......实践中，各地方集体土地房拆迁工作主要按照这些办法或者规定进行。
　　有人以《中华人民共和国立法法》第八条之规定"下列事项只能制定法律：......(六)对非国有财产的征收......"主张对农民房屋拆迁应该制定法律，因而各地方出台的有关办法或者规定都是无效的。笔者认为此观点混淆了征收与征用的概念。行政征收是指行政主体为了国家和社会公共利益的需要，根据法律、法规规定，以强制的方式无偿取得负有法定缴纳义务的行政相对人一定金钱或实物的一种具体行政行为。[3]而行政征用是指行政主体依照法律规定强制性使用行政相对人的财产或劳务，并给予一定补偿的具体行政行为。[4]房屋拆迁是由于国家征用集体所有土地所产生的，只有国家有权征用集体所有的土地。单位和个人进行建设需要使用土地的，可以申请使用国有土地。新的土地使用者(可以是国家、单位或者个人)为了有效使用土地，就需对该土地上原有的建筑进行拆迁。土地征用和房屋拆迁是两个独立的行为，进行理论研究时应将两者区分开，做到化繁为简，以便于更好的分析问题和解决问题。拆迁是拆迁办与拆迁户之间就有关安置补偿问题达成协议，并履行协议的活动，其本质是一种民事行为。因此，拆迁不是国家对公民财产的征收，对拆迁活动进行规范可以不制定法律。