浅析土地使用权与公民的信赖利益保护

    在我国计划经济时期，建设项目都是国家投资，建设单位体现国家利益，也就是说交通、水利、能源等基础设施建设、城镇建设及工商企业都是为了公共利益的需要。近年来，我国城市征地和房屋拆迁已成为满足各类建设用地的主要途径。而由此引发的矛盾在一些地方日益突出，影响了居民的生产和生活，影响了经济发展和社会稳定。随着我国社会主义市场经济的不断发展，经济成分多样性，投资主体多元化，除了国家投资建设的公益性项目用地外，还有不同所有制企业或个人以营利为主要目的的各种投资项目用地。
    对于土地问题的政策调整，我国1982年宪法规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”(第10条第三款)。1988年的宪法修正案第2条则规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。2004年的宪法修正案第20条将宪法第10条第三款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”
    与宪法不相协调的是，我国《土地管理法》规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地”。该规定实际上扩大了征地范围，没有体现宪法规定征地为公共利益需要的特定条件。
    在我国的土地征用过程中，征地补偿登记，是土地征用制度中的一个重要环节，征地补偿、安置方案将根据征地补偿登记作出。《土地管理法》规定：“被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”(第46条第二款)。《土地管理法实施条例》规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。
    对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。
    征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”(第25条第三款)。上述规定已经不能满足实际工作的需要，无法解决征地工作出现的许多新情况、新问题。
    上个世纪80年代末，我国政府开始探索实行国有土地有偿使用的制度，对外商投资和部分营利性的项目实行国有土地使用权有偿出让。由此，与征地制度密切相关的供地制度率先引入市场机制。通过国有土地有偿使用，政府可以收取土地出让金，获得颇多土地收益。利益的驱动，使得地方政府可以较低的补偿征用土地，之后以较高的价格出让给企业或者个人使用。这就造成不少地方政府热衷于“以地生财”。这方面城市政府尤为突出。一些城市土地收益成为财政收入的主要来源，甚至达到当地财政收入的60%。利益的驱动，也使得地方政府压低对居民的补偿。为了求得低成本发展，政府往往以各种优惠的土地条件吸引项目，招商引资。征地时，对居民尽量压低征地补偿标准，能少给就少给，能不给就不给。
    征地和房屋拆迁制度本身的不完善是导致征地工作存在一些问题的制度原因，而与征地制度相关的政府行为机制则是问题存在的关键。
    一是以经济指标为主的干部政绩考核不利于调动各级干部维护群众权益的积极性。现在对政府领导的政绩考核，主要是看经济增长速度、城市发展状况、招商引资成果，而在保护群众权益方面缺乏相应的考核内容和指标。面对需要加快城市经济发展的客观形势和这种干部考核内容，各级官员往往重经济发展，轻群众利益保护；重自身的升迁，轻群众的生计。
    二是政府既是土地管理者又是用地者，不利于国土资源管理部门有效发挥监督和执法的职能。就城市用地来说，城市政府申请分批次建设用地，在依法批准后，向用地单位供地。
    政府既是土地的管理者，一定情况下又是用地者。同时征地又是政府行为，往往是政府定项目，定征地补偿安置费标准。在此情况下，隶属于政府的国土资源管理部门，往往积极为政府办事，千方百计拿到地。
    国土资源管理部门对同级政府的征地、用地行为无法实施监督，对出现的政府不合法、不合理行为更不可能查处。
    现代政府，不仅应该是高效、廉洁的政府，也应该是诚信政府。诚信为本、取信于民，应为各级政府执政的新理念。我国《行政许可法》首次明确规定了政府诚信与公民信赖利益保护原则。该法第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”这一原则在政府依法行政领域具有普遍意义。
    纵观本案，一方面，公民取得了政府土地使用证；但另一方面，拆迁公司也拿到了东花市地区的“土地批准文件”，有了这个文件，就意味着拆迁公司也取得了同一地块的土地使用权。而在拆迁办的补偿计划中，只对房屋的建筑面积给予考虑，而对土地使用权的补偿则只字未提。甚至政府有关部门认为，对拆迁户的土地使用权进行补偿，有关政策和法规没有作出规定，因此，补偿没有法律依据。这种说法是站不住脚的。
    公民信赖行政机关，按行政机关的批准意见和决定处理自己的事务，如果行政机关中途变更其原来的批准决定，使相对一方的利益受到损害，即使这一改变的目的在于考虑公共利益的需要，有关机关也应该依法保护相对一方的合法权益，予以补偿。在政府行政管理中强调诚实信用、信赖保护原则是十分必要的。从根本上说，是否遵循诚实信用、信赖保护原则，关系到政府在人民群众中的威望与形象。
    为了切实保护居民的合法正当权益，应当从以下方面着手：
    首先，应明确界定征地的目的。征地目的应是为了公共利益，市场经济下的政府，为了公共目的的需要，可以通过强制性手段获得土地，但必须给土地所有人、承租人或使用人按“公平的市价”给予“公正的补偿”。
    其次，要严格限制征地权的行使范围。政府用地只能是公益性用地。非公益性用地只能通过土地市场获得土地使用权。
    因此，凡是商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地必须退出政府征地范围。至于工业用地及各类开发区、园区等用地也应逐步退出政府征地范围。如果这些用地项目也通过低补偿进行征用和拆迁，是不符合市场经济规律的，也是明显不合理的。
最后，应建立公开、公正的征地程序。在土地转让的过程中，利益受到影响的居民有权参与全过程，拥有充分的知情权。征地应当充分听取居民的意见，用前期调查协商取代现行法律规定的补偿登记环节。对居民提出的征地不合法、补偿不合理等问题，由司法机关按照司法程序解决征地纠纷，尽可能地减少政府对征地纠纷裁决的参与，维护社会稳定，有效地保护居民正当权益不受侵犯。
作者：傅思明，中央党校教授、法学博士后
文章原来源：2004-6-17法制日报第八版
文章来源：中国宪政网。感谢供稿。