法律援助咨询比较研究

　　从各国和地区法律援助立法与司法实践来看，法律援助咨询是律师等法律援助服务人员为当事人提供法律援助的重要方式之一，〔1〕特别是在一些英美法系国家和地区，法律援助机构通过制定法律援助咨询计划、明确法律援助咨询服务标准，开通全国性或者地区性法律援助咨询热线、网络系统，充分发挥签约律师事务所、法律援助咨询中心及其他法律服务机构专业人士的作用，为社会公众提供了便捷、优质、均衡化的法律援助咨询服务。而我国，由于法律援助起步较晚，法律援助咨询在法律援助工作中的重要性还没有得到充分认识。为此，笔者试对各国和地区法律援助咨询作简单分析讨论，以期对我国法律援助咨询发展有所借鉴和帮助。

　　一、各国和地区关于法律援助咨询的立法例

　　国外法律援助立法均将法律援助咨询作为为当事人提供法律援助和法律服务的重要方式。如英格兰和威尔士《1999年获得司法公正法》规定，“社区法律服务包括：提供有关法律、法律制度及如何获得法律服务的一般信息，针对当事人遇到的具体问题提供法律援助咨询，就如何预防、解决法律权利义务纠纷为当事人提供帮助等”。爱尔兰《1995年法律援助法》规定，“法律援助咨询是指由法律援助委员会专职事务律师或者由法律援助委员会聘请的私人事务律师、大律师为当事人提供的口头或者书面法律意见和建议”。《美国法律服务公司法》规定，“律师可以为符合条件的受援人提供法律援助咨询和代理服务，以维护该受援人的合法权益”。加拿大《BC省法律服务协会法》和《1998年安省法律援助法》则规定，法律援助当局可以“通过为当事人提供即时法律援助咨询、信息工具包、自助手册，帮助当事人准备法律文书等，以帮助当事人开展自助代理服务。”在这些立法规定的基础上，各国和地区法律援助主管机构还通过制定规范性文件或者其他类似方式，对法律援助咨询主体、咨询形式、咨询对象、咨询质量标准等作出了明确规定和阐释。

　　二、法律援助咨询与其他法律援助服务之间的联系

　　(一)法律援助咨询与代理、刑事辩护等法律援助服务形式之间的关系。从立法来看，法律援助咨询看似没有法律代理、法律辩护规定得严格，但从司法实践来看，法律援助咨询可以说是代理、刑事辩护、代书等法律援助服务有效开展的前提和基础。这就相当于医院门诊服务和住院、手术等医疗服务之间的关系。通常，病人到医院看病，挂号后要到相应门诊室与医生会面，医生通过“望闻问切”，详细询问病人情况，必要时还要辅之以现代化检查手段，才能查明病人病情，制作诊断书，确定下一步诊疗方案等。法律援助咨询也是这样，当事人见到律师等法律服务人员后，只有通过双方认真交流，律师等法律服务人员才能掌握当事人所遇法律问题的基本情况，出具正确的法律意见，确定下一步行动方案，比如，是否需要为当事人提供诉讼代理或者辩护服务，制作代理书或者辩护书，帮助当事人提起诉讼等。此外，法律援助咨询并不必然引起法律代理和法律辩护，但法律代理和法律辩护过程中必然包含有法律援助咨询。

　　(二)法律援助咨询与法律宣传教育。笔者认为，法律援助咨询与法律宣传教育在解决法律问题的针对性、实用性、目标等方面有着很大不同。比如，就其针对性来看，法律援助咨询的针对性极强，从立法和实践来看，法律援助咨询一般是由律师等法律服务人员针对某个人或者特定一群人遇到的具体法律问题提供意见和建议，相比而言，法律宣传针对性就弱得多，通常是就某类法律知识发挥广而告知的作用;就其实用性和目标而言，法律援助咨询的实用性更强，其目标通常是通过“就事论事”，帮助当事人解决现实的法律问题，而法律宣传教育一般是为了起到预防和避免法律问题发生的作用，其目标是通过在法律援助领域开展针对广大困难群体的法律教育活动，逐步将广大困难群体培养为“有能力的公民”：一是在日常工作生活中能够养成依法办事的习惯，及时预料并自觉规避法律问题的发生;二是在遇到常见简单法律问题时，能够利用所学的法律知识和技能，通过自助方式及时解决法律问题;〔2〕三是遇到复杂法律问题靠自身能力无法解决时，知道如何寻求法律援助或者其他形式的帮助。社会生活是复杂多变的，法律专业分工越来越细密，法律宣传教育不可能面面俱到，包治百病，不可能把每一个人都培养成法律专业人士，它一般只能帮助当事人解决简单的法律问题，而对于复杂法律问题，当事人必须寻求律师等专业法律人士提供的有针对性的咨询帮助，才能有效维护自己的权利。关于法律宣传教育的局限性，在许多国家和地区已形成共识;〔3〕就其产生而言，法律援助咨询的提供是被动的，一般是由有需求的当事人在遇到法律问题时主动与律师等法律服务人员沟通协商，寻求帮助，而法律宣传则是由相关部门结合实际工作需要主动开展的;就形式而言，法律宣传的形式非常多，可以是某个具体活动、整套信息计划、培训课程、教室授课、剧场演出、电视节目、指导计划、网站宣传等等，而法律援助咨询一般是律师等法律服务人员针对某个具体法律问题，通过面对面、电话、网络等方式与当事人进行口头或者书面交流。当然，从立法和规范性文件及司法实践来看，法律援助咨询与法律宣传教育又是密不可分的。比如英国、加拿大等国家，将法律援助咨询作为法律宣传教育的一个有机组成部分。又如在我国，“送法下乡”等大型法律援助宣传教育活动也往往伴随着各类法律援助咨询活动。就影响力而言，法律宣传要比法律援助咨询的影响力大的多，比如，通过媒体发布一个法律援助宣传广告，很快就会把一部法律告知整个社会，而法律援助咨询的影响力可能仅及于某一个或者某一群询问人;就效力而言，与法律宣传相比，法律援助咨询的约束力要强的多，法律援助咨询一般会对当事人的实体和程序权利产生影响，所以提供法律援助咨询的机构和人员要受法律约束力的影响。

　　(三)法律援助咨询与法律援助信息。法律援助信息是指与法律援助有关的各类消息、知识和资料的总和，是支持和保障法律援助工作顺利开展的基础性资源。就区别来看，笔者认为法律援助信息是一个静态概念，而法律援助咨询是一个动态概念;就联系来看，二者是方法与内容的关系。比如，借助现代化互联网、电话专线，人们可以轻松获得各种各样的法律援助信息，甚至还能借助这些法律援助信息解决简单的法律问题。但是，更多情况下，这些法律援助信息是否正确，如何有效利用法律援助信息解决复杂的专业化的法律问题，当事人则需要向律师等法律援助服务人员寻求专业化的法律援助咨询帮助。当然法律援助咨询并不是人与人之间传递法律信息的唯一方法，比如，通过开展全方位、多角度的动态或者静态法律宣传教育活动等也是向人们传递法律信息的重要方法。〔4〕此外，从加拿大、澳大利亚等国的法律援助立法和实践来看，自助法律信息服务、社区法律教育〔5〕、法律援助咨询、法律代理等都是为当事人提供法律帮助的重要方式方法。〔6〕

　　三、各国和地区法律援助咨询发展及主要成就

　　长期以来，英国、加拿大、美国、澳大利亚、新西兰、香港等国家和地区法律援助机构均积极开展法律援助咨询工作，提供了大量法律援助咨询服务。据统计，2007-08年度，英格兰和威尔士法律援助办案总量为2502500件，其中民事法律援助咨询和帮助就占到33%;2008年度，美国法律服务公司共资助办结889155件案件，其中提供法律援助咨询为535783件，约占年度总办案量的60.26%;2006-07年度，加拿大安大略省一般诊所在安省法律援助署资助下，提供法律援助咨询为101515件，约占年度法律援助办案总量的65.14%。2009年1-9月份，我国台湾地区提供法律援助咨询18049件，占同期法律援助办案总量的35.76%。〔7〕各国和地区在为当事人提供法律援助咨询方面取得的经验和做法主要包括：

　　(一)明确法律援助咨询目标。各国和地区法律援助咨询工作的总目标可以概括为：1、通过科学统筹法律援助经费，为广大当事人提供从简单咨询到法庭代理的、符合经济效益的、一体化优质法律援助咨询等法律服务，将法律援助咨询作为实现法律援助“无缝化”服务理念的重要保障手段之一;2、通过提供法律援助咨询，帮助当事人解决法律争议，以维护当事人的合法权益，促进社会共融和谐;3、保持法律援助咨询工作的独立性。在提供法律援助咨询服务工作中，不受出资方和政府相关部门的干预等。如英国、加拿大等国家和地区法律援助机构均主张为当事人提供独立的法律援助咨询服务。此外，有的还结合法律援助咨询工作的发展状况，制定有法律援助咨询年度工作目标。如，英格兰和威尔士地区，其2009-2010年度民事司法制度的工作目标之一是，使家庭暴力受害者获得家庭法和社会福利法律援助咨询的人数提升10%。而其2009年-2010年度刑事司法制度的工作目标之一是通过在全国范围内降低10%的刑事辩护服务直拨电话未接电话率，以提高警察局法律援助咨询和帮助的效率。

　　(二)建立各类法律援助咨询计划。在英国，英格兰和威尔士法律服务委员会建立了社区法律援助咨询计划，为公民提供民事法律援助咨询和帮助。其提供民事法律援助咨询的形式主要有：全国性专线电话咨询、带有互动交换工具的网络咨询、社区法律援助咨询中心、数字互动电视等。其社区法律援助咨询服务被分为两个等级：一是一般性法律援助咨询帮助，提供主体主要为公民咨询局和其他咨询机构，针对简单问题为公民提供法律援助咨询、法律援助信息等服务;二是专家援助咨询帮助，提供主体主要为事务律师、法律中心和部分公民咨询局，针对某个专门法律领域的复杂问题为公民提供法律援助咨询、代理等服务。如果当事人对某个法律援助咨询不满意，还可以向法律服务委员会所属社区法律援助咨询部投诉。

　　英格兰和威尔士刑事法律援助咨询主要包括警察局值班律师法律援助咨询计划和刑事辩护服务法律援助咨询计划。根据一般刑事合同约定，所有被羁押在警察局的人都有权利获得免费的独立法律援助咨询和帮助。当被羁押的人需要获得法律援助咨询时，可以作出两种选择：一是获得值班律师提供的法律援助咨询，其费用由法律服务委员会支付;二是获得被羁押人私人律师提供的法律援助咨询。如果被羁押人持有一般刑事合同，则其费用也由法律服务委员会支付。自2005年以来，法律服务委员会还通过设立刑事辩护服务直拨电话项目，为被羁押在警察局的人提供电话咨询服务。〔8〕根据一般刑事合同约定，刑事辩护服务直拨电话为非严重犯罪提供电话咨询服务，包括醉酒驾车犯罪、非监禁犯罪等。刑事辩护直拨电话服务的优点主要表现在：一是加快为当事人提供咨询服务的速度。咨询人员在接到辩护律师呼叫中心来电后，在30分钟内向警察局的回电率高达99%;〔9〕二是缩短被羁押人在警察局的羁押时间;三是提高纳税人所纳税款的使用价值。

　　在苏格兰，20世纪50年代，苏格兰律师协会就根据《法律援助与事务律师法(1949)》，建立了法律援助咨询与帮助计划。后来，苏格兰律师协会又确立了新的综合性法律援助咨询和帮助计划，由事务律师为经济困难的人士提供刑事法律援助咨询服务，以简化刑事法律援助程序，鼓励当事人尽早作有罪辩护。在爱尔兰，2001年2月，爱尔兰司法平等与法律改革部长建立了警察局法律援助咨询计划，该计划规定为经济困难的被侦查羁押人员等提供事务律师免费法律援助咨询服务等。

　　此外，加拿大、澳大利亚、新西兰、香港等也通过建立法律援助值班律师计划等，为当事人提供即时民事和刑事法律援助咨询服务。如加拿大BC省律师协会提供的法律援助咨询服务包括：法庭值班律师咨询服务;家庭法律师咨询服务;律师或者律师助理提供的法律专线咨询服务。〔10〕在澳大利亚，维多利亚州法律援助局也建立了法律援助咨询项目。〔11〕

　　(三)建立健全各类法律援助咨询服务系统。1、建立或者委托法律援助咨询机构开展法律援助咨询服务。如英格兰和威尔法律服务委员会在政府提供的法律援助资金支持下，充分发挥资金和法律专业优势，与律师协会、法律援助咨询联盟、地方政府等机构合作，在法律援助系统内外成立了许多法律援助咨询中心，或者通过与律师事务所等订立服务合同，为当事人提供包括法律援助咨询在内的法律援助服务。澳大利亚昆士兰法律援助局通过为本省多个社区法律中心提供经费支持，以支持其为困难群体提供专家法律援助咨询帮助等;2、建立网络法律援助咨询平台。如英格兰和威尔士法律服务委员会建立了本地区的社区法律服务网站。3、建立统一的电话咨询专线，明确了咨询工作时间。通过全国性或者地区电话咨询专线，为当事人提供一体化法律援助咨询服务。如2004年英格兰和威尔士法律服务委员会建立了地区性统一社区法律援助咨询专线电话，就教育、就业、家庭、住房、债务等问题为困难群体提供法律援助咨询及转介服务。加拿大各省则通过布里奇斯专线为被逮捕、拘留或者被侦查人士提供的电话咨询服务。〔12〕澳大利亚新南威尔士州设有全州性的法律专线电话，为来电人提供为电话信息、转介和咨询服务，〔13〕并设有法律援助青少年热线电话，由经验丰富的刑事律师为少年犯提供法律援助咨询。此外，各国和地区法律援助机构还明确了为当事人提供电话咨询的时间段，一般为周一至周五的工作时间，也有提供全天候服务的，如英格兰和威尔士警察局值班律师计划，随时都有值班律师为被羁押人员提供法律援助咨询服务。

　　(四)明确法律援助咨询人员资质和队伍保障。从各国法律援助立法和规范性文件来看，法律援助咨询的提供主体主要是法律援助机构内专职律师和私人执业律师。如澳大利亚维多利亚州，法律援助律师在全州15个法律援助办公室、各类法院、社区中心和其他延伸场所、监狱、惩教场所、青少年司法中心、青少年拘留所、看守所等为困难群体提供法律援助咨询服务。有的法律援助主管机构还为法律援助律师等咨询人员提供各种日常培训活动，为法律援助咨询中心配备带薪律师。有的法律援助主管机构则与私人执业律师订立服务合同，以便私人律师在某一法律领域或者针对具体法律问题为当事人提供法律援助咨询。如英格兰和威尔士法律服务委员会就通过订立民事和刑事法律援助合同，雇佣私人律师为困难群体提供法律援助咨询。通过这些措施，各国和地区法律援助机构为法律援助咨询提供了充分的人力资源保障，提高了咨询人员的能力和素质。

　　(五)明确了法律援助咨询事项范围和咨询对象。从各国和地区法律援助咨询实践来看，法律援助咨询事项范围和咨询对象均非常广泛，针对与日常生活密切相关事项，大部分人都能够获得首次或者一次性免费法律援助咨询服务，但如果需要进一步的法律援助咨询服务，当事人则需要接受经济状况的审查。如英格兰和威尔士，法律援助咨询事项范围主要为婚姻家庭、债务、教育、社会救济、税收、劳动就业、住房等，而关于法律援助援助咨询对象，如果当事人需要得到一般性法律援助咨询服务，其首次预约服务是免费的，如果当事人需要更专业的法律援助咨询的话，则要接受经济状况审查;〔14〕又如在澳大利亚维多利亚州，法律援助机构可以提供免费法律援助咨询的事项范围主要集中在刑事犯罪、家庭破裂案件(特别是涉及到孩子的案件)、家庭暴力案件、某些民事案件、严重交通违法行为、侵权罚款等，而其咨询对象重点为最需要帮助的人，包括社会和经济上的困难群体、不能获得私人律师帮助的人及不能通过其他方式获得法律帮助的人，如果当事人仅需要获得一次性法律援助咨询服务，是不收费的，如果需要获得更多包括法律援助咨询在内的法律帮助，则需要申请法律援助补助金。

　　在苏格兰，法律援助咨询和帮助计划允许经济困难的当事人获得事务律师提供的法律援助咨询服务，但当事人必须通过某个事务律师提出法律援助咨询和帮助申请。申请人必须向事务律师声明其财产状况，结合申请人的财产状况，该事务律师将告诉申请人他是否享有获得法律援助咨询和帮助的资格，是否需要分担费用;〔15〕在澳大利亚新南威尔士州，法律援助工作中，当事人获得法律援助咨询是不需要进行经济现状审查，只要当事人需要获得面对面的法律援助咨询，就可以拨打距离最近的法律援助办公室的电话，预约会见律师。在加拿大BC省，即使当事人不符合法律援助条件无法获得法律援助律师提供的代理服务，但他仍然可以有资格获得BC省律师协会提供的法律援助咨询服务。

　　(六)明确法律援助咨询常见问题。为了方便当事人在遇到法律问题时能够尽快获得正确的法律援助咨询，各国和地区法律援助主管机构还及时总结并通过网站公布了一系列法律援助咨询常见问题、公开法律援助咨询电话等。如谁能获得法律援助咨询、当事人需要为法律援助咨询付费吗、当事人能够从哪儿获得法律援助咨询、当事人会见律师之前需要做哪些准备工作、当事人会见律师有时间限制吗等。当事人也可以通过拨打相关电话获得这些常见问题的信息。比如英格兰和威尔士社区法律服务网站、澳大利亚维多利亚州法律援助网、加拿大BC省法律援助网站上介绍的相关法律援助咨询信息。从澳大利亚维多利亚州法律援助网站法律援助咨询信息中不难看到，当事人可以随时到访某个法律援助办公室，但法律援助律师只能在部分工作日为当事人提供法律援助咨询，所以当事人最好先与法律援助办公室工作人员电话联系，以便确定在什么时间段内法律援助律师可以为其提供法律援助咨询。

　　(七)建立法律援助咨询服务质量管理制度。从各国和地区法律援助质量管理制度来看，法律援助咨询均是其质量管理工作的重点内容，如英格兰和威尔士，无论是其独立的法律援助同行审查制度或者是法律援助专家质量标志制度，均将法律援助咨询作为质量管理工作的重点内容，要求法律援助咨询人员在无法为当事人提供咨询的情况下，要负有将当事人指引或者转介到其他的组织机构的义务，并要求法律援助服务机构制定工作程序要包括指引和转介流程，以明确本机构在遇到非特定当事人目标群时，是采取什么办法将其指引或者转介到其他服务机构的。〔16〕苏格兰也将法律援助咨询作为刑事和民事法律援助质量管理制度的重要内容;又如加拿大安省，法律援助咨询是安省法律援助署及其地区办公室主任批准私人律师参与各类值班律师计划的重要质量管理指标之一;在美国，对法律援助电话咨询等新型法律援助服务方式进行评估也是法律服务公司、全国法律援助与辩护协会等进行法律援助质量评估的重要内容。

　　(八)为法律援助咨询提供切实的经费保障。为了做好法律援助咨询工作，各国和地区法律援助机构还为法律援助咨询提供了充足的经费保障，如英格兰和威尔士，2007-08年度，法律援助经费总额为20.586亿英镑，其中民事法律援助咨询和帮助经费占12%;根据苏格兰法律援助委员会年度报告统计1999-2000年度，用于法律援助咨询和帮助的经费为0.28亿英镑，占年度法律援助总经费支出的21%(1.3亿英镑)。

　　鉴于此，为解决目前我国法律援助咨询面临的许多突出问题，如法律援助咨询人员不足、资质不明确，咨询能力和水平有待提高，缺乏相应的法律援助咨询标准，缺乏法律援助咨询经费及报酬制度等，笔者认为，有必要借鉴各国和地区法律援助咨询的经验和做法，尽快采取措施，明确咨询人员资质和队伍保障，完善法律援助咨询制度，为广大困难群体提供便捷优质高效的法律援助咨询服务，使法律援助咨询成为法律援助工作的重中之重。

　　注释：

　　〔1〕近年来，随着现代科学技术的广泛运用，各国和地区的立法机关、司法机关、律师事务所、各类法律援助咨询中心及其他法律服务机构和组织等，通过面对面、热线电话、网络等多种形式为各行业人士提供有偿或者无偿的法律援助咨询服务，极大地满足了人们的法律需求，推动了法律援助与法律服务事业的快速发展，加速了法治化的进程。

　　〔2〕从国外法律援助情况来看，当事人自助方式解决法律问题是局限的，即只能用来解决简单的法律问题，而对于复杂法律问题，还需要专业人士的帮助。就相当于人们生小病可以自己到药房拿点药吃下吃，而对于大病还需要到医院里看一样。不能过分夸大法律宣传教育在帮助当事人自助解决法律问题方面的作用。

　　〔3〕比如，具体到法律援助工作，笔者调查发现，通过法律援助宣传提高了法律援助的知晓率，很多经济困难的老百姓遇到法律问题时，会主动到当地法律援助机构寻求帮助。有的当事人事前总认为自己不需要拿一分钱，有政府出面帮助打官司，肯定能打赢。通过咨询律师等法律援助服务，他们才会发现，法律援助也不是万能的，并不是什么样的官司都能打，这超出了他们的心理预期，感觉难以接受的例子时有发生。由此可见，包括法律援助宣传在内的法律宣传教育是一回事，而具体法律问题能否解决又是另外一回事。由此笔者还有一个不太成熟的想法，在目前法律援助分担费用制度难以实行的情况下，为了尽量防止有限法律援助资源被申请人滥用，在将来的法律援助宣传工作中，是否也要把法律援助的局限性、在打官司时当事人也要付出的代价等设计进去，以引导老百姓理性思考问题，不要动辄诉诸法律援助。

　　〔4〕比如，在许多国家和地区，有关法律援助和法律服务机构通过在宣传栏、报亭、电话亭、图书馆、提示牌等位置和场所摆放法律读物，制作宣传挂历、年画等供读者取阅以获得法律信息知识，就是一种静态的法律宣传教育形式。而制作法律援助电视宣传片、flash、动画等，则是一种动态的法律宣传教育形式。至于是动态和静态法律宣传教育二者哪个作用更大，笔者在此不作过多讨论。

　　〔5〕安省法律援助署主要为安省社区法律教育提供资金上的支持。

　　〔6〕参见新南威尔士州《法律职业法(2004)》。又如在维多利亚州法律援助工作中，VLA法律信息服务项目通过电话服务为当事人提供免费的一般法律信息以帮助当事人知晓法律，以便他们能够针对遇到的法律问题作出最佳决定，而其免费社区法律教育则能够帮助当事人理解某些法律问题(legal issues)。

　　〔7〕司法部法律援助中心编：《国外境外法律援助信息》2009年第4期。

　　〔8〕详见刑事辩护服务直拨电话手册，质量文件等。

　　〔9〕据调查统计，其中98%的来电会在15分钟内得到咨询人员的回电答复。

　　〔10〕参见郭婕：《法律援助值班律师制度比较研究》，《中国法律援助》2007年第11期。

　　〔11〕维多利亚法律援助局提供的免费法律服务主要包括：电话信息、公共法律图书馆、刊物和讲习班、法律援助咨询、法庭和仲裁值班律师。

　　〔12〕参见左秀美：《加拿大法律援助值班律师制度及其借鉴意义》，《中国法律援助》2006年第11期。

　　〔13〕由信息员负责接听电话，就法律援助政策和服务、如何申请法律援助、如何就所遇到法律问题获得法律帮助等答复来电人。如果来电人需要专业的法律援助咨询，信息员可以就此为其提供转介服务。

　　〔14〕详细情况请参见郭婕：《英格兰和威尔士社区免费法律援助咨询服务制度概述》，《中国法律援助》2009年第9期。

　　〔15〕如果申请人正在领取失业补助、残疾人工作补助等，则当然享有获得免费法律援助咨询和帮助的资格。

　　〔16〕提供指引服务的目的是为了保证经与当事人初步交谈(还没有提供法律咨询之前)，法律援助服务机构工作人员发现无法为当事人提供服务时，将当事指引到其他服务机构以寻求适当的帮助;而提供转介服务的目的则是为了保证在法律援助服务机构与当事确立服务关系后发现，无法就该当事人正在面临的问题提供进一步的法律援助咨询等服务时，将该当事人转介到其他服务机构以寻求适当的帮助。