探索建立中国特色的法律援助值班律师制度

　　一、法律援助值班律师的概念及其作用

　　法律援助值班律师，是指由法律援助机构指派，在警察讯问、法庭审判等诉讼阶段免费为当事人提供即时法律咨询、指导、或者作为被指控人的代理人，帮助被指控人申请延期审理、进行保释听证或者处理其它法律事务的律师。该制度最早起源于英国，目前已经成了世界上不少国家和地区法律援助制度中的一个不可或缺的重要组成部分。如英国和中国香港特区的警察局值班律师制度、新西兰为被告人做有罪抗辩的律师值班计划、加拿大的刑事和民事法律援助值班律师制度等。设立法律援助值班律师制度目的主要是为低收入人群提供及时性的、专业化的、低成本高效率、高质量的法律援助服务。

　　从法律援助值班律师的资质来看，可以是法律援助机构雇佣的专职律师，也可以是依合同按小时或按天提供法律援助的私人开业律师。有的地区还设立了全薪或全日制合同制值班律师。按英国、加拿大、香港等国家和地区的规定，设置法律援助值班律师的主要目的在于提示问题，以保证申请人有时间在出庭前获得更多的、最低限度的法律咨询和意见，以保护当事人的个人权利。大多数国家和地区为刑事案件提供值班律师，而在加拿大等一些国家和地区还设有民事、家事及其他特殊类型的值班律师制度。大多数国家和地区提供值班律师对当事人是没有收入条件限制的，如澳大利亚首都地区、北部地区、昆士兰、维多利亚和西澳大利亚提供值班律师是不需要进行经济资格的审查的，但在澳大利的其他州需要进行提供值班律师服务的经济条件审查。对于一般的法律咨询，所有州均采取联邦计划中要求的审查方法。审查的标准是申请人是否能够承担所需法律咨询的费用。在加拿大的安大略省，有些值班律师援助项目也是需要先审查当事人的经济条件，以评估资格审查的成本和时间效益的，其目的是在总体上减少不合格者获得法院值班律师帮助的机率。

　　纵观各国法律援助值班律师制度，其特点大概有以下几点：1、值班律师类型的多样性。如加拿大的法律援助值班律师，有家庭和民事值班律师、刑事值班律师、精神健康法值班律师、特殊值班律师、咨询律师等组成。不同类型的值班律师，其服务职能也不尽相同。2、提供服务的即时性。当事人在各类法庭或者仲裁庭上，一旦有需求，随时可以得到值班律师的帮助。在加拿大的法律援助制度中，还设有24小时、1年365天的值班律师电话热线服务，为所有被警察监禁的人提供服务，并回答青少年犯提出的关于替代性措施项目的任何问题。接到由警察打来的求助电话后，值班律师要在45分钟内回复电话，并经警察允许后，为被监禁的人提供电话咨询服务。值班律师的服务就像医院里的急诊医生诊断病人，他不仅要快速地估价当事人的处境，出具合理意见，帮助解决问题，如果必要的话，还需要为当事人提供进一步的服务和帮助。这正如加拿大Etobicoke地区办公室主管值班律师迈克所言：“值班律师就像医院的急诊医生一样，向病人提供最紧急的建议帮助。” 3、提供服务内容的广泛性。值班律师为当事人提供的服务非常广泛，包括：在民事和家事法庭诉讼中告知当事人的权利义务及如何采取措施保护自己的权利、提供法律咨询、建议当事人如何启动法律程序、为当事人准备和修改向法庭提交的文书材料、申请获得延期审理、帮助当事人进行调解等，刑事诉讼中帮助被监禁的人、被传唤的人和被指控犯罪的人，告知其权利及如何采取措施保护这些权利等等，几乎涉及到所有诉讼和非诉讼阶段的法律帮助。在安省，据统计，每年有3000多个值班律师为800，000多名低收入当事人提供了服务。4、提供服务内容的简易性。值班律师向当事人提供的法律帮助一般是告知当事人的权利义务、法律程序，提供法律咨询、帮助准备法庭材料等，一般不会帮助当事人调查取证，不提供开庭服务。如果当事人需要全面的代理，值班律师会在初步审查法律援助条件的基础上，告知当事人向法律援助机构提出申请。5、掌握当事人困难标准的灵活性。虽然设立值班律师的目的是为低收入群体提供法律援助，但一些国家的法律援助值班律师不审查当事人的经济困难状况，对当事人的咨询要求几乎是有求必应。6、提供服务的无偿性。对于当事人来说，值班律师的服务都是免费的。值班律师提供法律援助所获得的报酬是由各级政府财政所拨付的法律援助经费支付的，即由政府出资购买律师的服务为低收入群体提供法律援助服务。总之，在为当事人提供服务的过程中，值班律师要克服时间紧、任务重和案情复杂等问题带来的压力，要以专业化的易于被当事人接受的方式完成法律援助服务。

　　从目前各国法律援助值班律师的实践活动来看，值班律师不仅充分发挥了社会律师在法律援助中的作用，为广大低收人群提供了高效便捷优质的法律援助服务，最大限度地满足了低收入人群不同的法律需求，而且在警察机构、法庭和法律援助机构及当事人之间架起了一道沟通协调的桥梁，对于发挥法律援助在保持控、辩、审平衡，促进司法公正、保障人权方面起着非常重要的作用。

　　二、在中国探索建立法律援助值班律师制度的必要性和可行性

　　自从司法部于1994年初提出建立有中国特色的法律援助制度以来，经过十年多的建设与发展，中国法律援助事业在机构、制度建设、经费投入和办理案件数量和质量等方面都取得了很大的成就。一方面，中国的法律援助机构面向社会，并走进监狱、劳教所，提供了包括法庭诉讼代理、辩护、咨询、代书、参与调解等多种形式的服务;另一方面，公安机关、检察院和法院内，目前还没有形成由法律援助律师为贫弱当事人提供即时便捷法律服务的日常工作机制，导致中国法律援助制度在服务方式、服务对象和服务场所、部门间衔接配合方面一直存在着缺失，使得大量需要法律援助的当事人，因为不能够得到及时的法律援助服务，而拖延了诉讼时间，难以获得程序上和实体上的公正待遇，并造成诉讼资源的浪费。

　　为了给贫弱当事人提供更加全面、便捷、优质的法律援助服务，借鉴国外法律援助发展的先进经验，结合中国司法制度改革的需要，探索建立法律援助值班律师制度，已经成为必要和可能：

　　第一，建立法律援助值班律师制度有利于节约诉讼资源。在诉讼各阶段，建立法律援助值班律师，不仅能够为当事人提供更加方便、快捷、高效的法律援助服务，而且，在很大程度上能够做到分流诉讼，缩短诉讼时效，减轻诉讼压力，节约诉讼成本。如设立民事法庭值班律师后，当事人到法庭提起诉讼时，就可以先咨询一下值班律师，是否有必要提起诉讼、提起何种诉讼、当事人是否符合法律援助条件及申请法律援助的途径是什么、如何获得社会律师的帮助等等。值班律师还可以直接帮助当事人提出法律援助申请，使符合法律援助条件的当事人及时得到法律援助服务。通过值班律师的当场服务，不仅可以免去当事人在相关部门之间的奔波劳顿之苦，而且为当事人是否提起诉讼、如何提起诉讼指明了方向。

　　第二，建立法律援助值班律师制度有利于保持控、辩平衡，实现刑事司法公正。刑事诉讼直接关系到公民的人身自由乃至生命权利的剥夺与否，因而直接关系到整个社会公共安全的保障。在刑事法律援助制度中，刑事值班律师可以回答当事人提出的有关法庭程序、法律援助、假释、犯罪和可能判处的刑罚、辩护等问题;帮助当事人向法庭提出延期审理申请;帮助被告人的律师处理法庭事务;会见被关押人员;争取早日释放被告人等。建立和完善法律援助值班律师制度，对于保持控辩平衡，保障刑事判决尤其是死刑判决的慎重和公正，切实维护刑事法律援助受援人的实体权利和诉讼权利将起着非常重要的促进作用。

　　第三，建立法律援助值班律师制度有利于改变法律执业者在公众中的形象。建立法律援助值班律师制度，能够最大限度地发挥律师群体的专业优势，为当事人提供优质的服务，从而树立律师执业共同体在公众中的形象，充分发挥法律援助在构建和谐社会中的作用。此外，在诉讼各阶段的相关机构内建立法律援助值班律师制度，对广大公检法工作人员的活动能够起到有效的专业监督，促使握有国家公权力的广大公、检、法工作人员养成依法办事的习惯。

　　第四，从法律依据和法律援助的发展状况来看，建立法律援助值班律师制度已经成为可能。从法律依据上来看，《刑事诉讼法》、《律师法》和其他部门法，以及国务院《法律援助条例》已经对律师的法律援助义务、法律援助律师的职责、法律援助的服务范围、律师和法律援助机构介入诉讼的时间阶段等问题作出了明确规定。《法律援助条例》第十一条明确规定：“刑事诉讼中有下列情形之一的，公民可以向法律援助机构申请法律援助：(一)犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，因经济困难没有聘请律师的;(二)公诉案件中的被害人及其法定代理人或者近亲属，自案件移送审查起诉之日起，因经济困难没有委托诉讼代理人的;(三)自诉案件的自诉人及其法定代理人，自案件被人民法院受理之日起，因经济困难没有委托诉讼代理人的。”这些都为法律援助值班律师即时介入诉讼活动提供了法律依据。从现有实践来看，法律援助值班律师在警察讯问阶段为当事人提供一些即时法律帮助，不仅不会妨碍警察机关的讯问活动，反而能够以提供程序上的平等保护来消除当事人在实体方面产生的不平等感觉，同时可以节省大量的诉讼成本，有利于诉讼工作的顺利开展。

　　第五，中国已经基本建立起遍布全国各地的法律援助机构网络，有近12万名社会律师和5千余名法律援助专职律师，这为法律援助值班律师制度的建立和推广提供了足够的指导管理机构和服务人才队伍。

　　第六，从国际上来看，许多国家和地区的法律援助值班律师制度发展都比较完善，这为中国建立法律援助值班律师制度提供了可资借鉴的经验。

　　总之，建立法律援助值班律师制度，能够充分利用律师资源，以比较合理的成本，最大限度地满足当事人多方面法律援助需求，更加健全法律援助机构与公、检、法、司等相关部门的工作配合衔接机制，共同做好法律援助工作。

　　三、探索建立中国特色法律援助值班律师运作模式的构想

　　目前，我国正在修改《刑事诉讼法》等法律，确保“律师在场权”有望写入修改后的刑诉法。在这种大的司法体制改革背景下，借鉴国外经验，探索建立法律援助值班律师制度，以填补我国法律援助制度在这方面的空白，已经具有了必要性和可能性。在目前条件下，可以在法律援助专职律师和兼职律师资源比较丰富的省份，选择几个市或县区级地方的刑事法庭、民事法庭、公安派出所和看守所甚至检察院，由法律援助机构设立法律援助值班律师试点办公室。也就是说，可以通过试点的方式，获取在我国建立法律援助值班律师制度的实践经验，在此基础上，总结推广试点工作经验，并加以立法确认，最终逐步在全国建立起这项制度。

　　在运作模式上，可以按照以下思路进行：

　　1、在试点地区的公安派出所、看守所和法院内或其附近，建立起法律援助值班律师办公室;

　　2、通过律师向所在地法律援助机构提出自愿服务申请，建立不同业务类型的法律援助值班律师档案名册，即由社会律师向所在地的法律援助机构提出申请，经批准后，根据其业务特长，登记进入不同业务类型的法律援助值班律师档案名册;

　　3、法律援助机构根据值班律师档案名册，并结合实际业务需要，确立值班律师日常值班制度，定期指派档案名册上的律师到法律援助值班律师办公室轮流值班，为当事人提供即时免费法律帮助;

　　4、法律援助值班律师的职责是：经派出所、看守所和法院有关人员提出要求或者当事人申请，在值班律师办公室或者指定地点会见当事人，为其提供即时、快捷的法律咨询和法律帮助。在我国现行法律框架下，可以包括：

　　(2)告诉当事人与其有关的法律法规、国家政策和诉讼程序，消除当事人在诉讼过程中产生的疑虑;

　　(3)帮助当事人准备和查阅诉讼文件和资料;

　　(4)帮助刑事案件的犯罪嫌疑人提起申诉、控告;

　　(5)帮助符合条件的被关押犯罪嫌疑人、被告人申请取保候审、监视居住;

　　(6)协助当事人申请延期审理;

　　(7)协助当事人参与诉讼和非诉讼调解、仲裁活动;

　　(8)帮助当事人申请上诉;

　　(9)帮助当事人书写诉讼文书和有关法律事务的其他文书;

　　(11)对于不符合法律援助条件而又确需法律帮助的当事人，可以指导当事人如何获得社会律师的法律帮助;

　　5、社会律师在参与值班律师工作的过程中要接受当地法律援助机构的管理和监督;

　　6、值班律师办公室的办公费用、值班补贴、办案补贴以及办案成本，均由当地政府或者通过中央或省级政府的财政转移支付方式加以支持。

　　四、开展中国特色法律援助值班律师试点工作中必须明确的几个问题

　　经联合国国际发展署和中国国际经济技术交流中心批准，司法部法律援助中心结合探索建立中国特色法律援助值班律师运作模式的构想，提出的“探索建立法律援助值班律师试点项目”已于2006年7月1日在河南省焦作市修武县法律援助中心正式启动，已经分别在修武县人民法院、修武县公安局及修武县公安局城关派出所设立了三个法律援助值班律师办公室。

　　在我国，法律援助值班律师尚属于一项新的服务方式的尝试。为了保证法律援助值班律师制度的运作取得预期的效果，有必要明确以下几个方面的问题：

　　1、要明确法律援助值班律师与相关概念的区别。在加拿大等国家和地区的法律援助体系中，法律援助值班律师是一个有专门含义的概念，法律援助值班律师制度是其整体法律援助制度中的一项专门制度。我国现行法律法规中均未对这种制度作出明确规定，但必须明确的是，这种值班律师与我国的一些地方，被法律援助机构选派到法律援助机构的办公地点或者法律援助工作站点提供日常值班服务，接待当事人和解答法律咨询，并冲抵法律援助办案义务量的“值班律师”，在概念上是完全不同的。从这个意义上说，我国法律援助体系中并没有“值班律师”的概念和做法，在开展试点过程中，不能将相关概念与做法与这里所说的法律援助值班律师工作混为一谈。

　　2、要明确法律援助机构与值班律师办公室、值班律师的关系。必须明确，值班律师办公室和值班律师只是当地法律援助机构的派出机构，不是单独设立的另以外一个法律援助机构，值班律师办公室和值班律师开展工作要接受法律援助机构的监督和管理，要向法律援助机构负责，并定期向法律援助机构报告工作开展情况。值班律师开展值班活动不是基于当事人的委托，也不是基于法院的指定，而是由法律援助机构指派到值班律师办公室为当事人提供相关法律援助服务。法律援助机构要指定专人负责监督和管理值班律师活动。如在加拿大安大略省，值班律师在法庭的活动由地区法律援助办公室负责管理。在许多地区，负有监督职责的专职值班律师协助地区法律援助办公室制定规则、管理地方值班律师的服务活动。地区法律援助办公室主任的职责之一就是确保所有新上任的值班律师在单独开展工作以前，要在有经验的值班律师的带领下到法庭参加旁听并接受技能培训。

　　3、法律援助机构与法院、公安部门之间要建立起日常工作衔接机制。从各国值班律师的实践来看，值班律师办公室基本上都设在法院、警察机构内，法律援助机构与法院、警察机构之间都建立起了非常自然的工作协作关系。显然，我们的法律援助值班律师工作如果离开了法院、公安部门的配合和支持，就无法真正为需要的当事人服务，因此，建立起法律援助机构、法院、公安部门之间的沟通与协作关系，明确相互之间在开展值班律师工作中的职责和义务，是必须的。

　　4、要明确警察、法官等的告知义务。从国外实践经验来看。值班律师制度的成功运作，离不开警察、法官等的支持和参与。比如，在加拿大24小时值班律师电话热线服务中，明确规定了警察对被监禁人的告知相关权利及如何获得法律援助、值班律师帮助等的义务，帮助被监禁的人电话联系值班律师，批准值班律师通过热线电话为被监禁的人提供法律帮助等等。目前，各地还鲜有人知道法律援助值班律师这个概念，因此，法官、公安人员作为当事人的首次接触者或者直接接触者，在日常工作遇到需要法律援助的当事人时，要及时将值班律师的职能及联系方式、地址告知当事人，方便当事人需要时前去寻求帮助，必要时还要帮助当事联系值班律师。为此，要建立健全法官、公安人员的告知义务制度。

　　5、要明确值班律师的资质问题。从各国值班律师的资质来看，既有法律援助机构的专职律师，也有私人执业律师。在我国，法律援助值班律师制度还是为法律专业人士甚至法律援助机构人员所陌生的一项全新制度。为了保证有充足的律师资源参与这项工作，法律援助值班律师目前以在律师资源相对丰富的地区试点为宜。参与值班律师活动的人员必须是经验丰富、工作积极性高、责任心强的律师，没有律师资格和执业证书的人员不能作为值班律师人选参与值班活动。只有这样，才能确保法律援助值班律师工作的质量和效率。

　　6、要把值班律师的服务与各级政府及其职能部门的信访工作区别开来。法律援助值班律师开展工作的法律法规依据、工作职责、服务范围和作用，与法院、公安部门现有的信访接待工作人员开展信访工作的法律法规依据、工作职责、服务范围和作用是不一样的，在运作过程中要注意加以区别，不能将两者混同一起。

　　7、要明确值班律师的提供值班服务的报酬问题。在目前司法部法律援助中心在河南省开展的试点项目下，值班律师的各项成本开支补贴是包含在项目资金中的，是项目经费的一个重要组成部分。项目一旦结束，如果试点经验成熟，需要在全国范围内逐步推广，那将意味着法律援助值班律师制度会成为我国法律援助制度的重要组成部分，值班律师提供值班服务的各项成本开支补贴将理所应当地视同为法律援助办案补贴的一个组成部分，应当从各级财政拨付的法律援助办案补贴款中开支，以维持这项制度的正常运行。

　　此外，为了保证法律援助值班律师工作的顺利进行，法律援助机构还应当建立健全相关工作制度，做好日常档案数据的统计管理工作，及时总结经验和教训，并及时写出详细的、科学的工作经验报告，为健全完善这项制度提供充分的理论基础和丰富的实践经验。