进一步发挥法律援助在“富民强市”中的职能作用

　　党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出，坚持科学发展，需要更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。为研究如何在统筹经济增长与环境保护中改善民生问题，根据中央党校社会调研活动总体安排，我同调研组于2010年11月9日至13日赴云南省丽江市就法律援助工作情况进行了专题调研，形成了本报告。

　　一、丽江市法律援助工作基本情况

　　丽江市地处云南省西北地区，经济发展水平相对较好。近年来，丽江市委、市政府从深入贯彻落实科学发展观、践行以人为本执政理念的高度，高度重视法律援助工作，把加强法律援助工作摆上重要议事日程，围绕落实中央领导同志在第五次全国法律援助工作会议上提出的“把法律援助事业纳入各地经济和社会发展规划，把法律援助事业纳入党和政府主导的维护群众权益机制，把法律援助经费纳入同级政府财政预算”的要求，把法律援助作为服务保障和改善民生的重要方面，结合本地实际，理清发展思路，突出工作重点，狠抓任务落实，为法律援助事业发展提供了有力保障，法律援助工作位居云南省前列。

　　(一)法律援助政府责任意识明显增强。丽江市委、市政府始终坚持把改善民生作为经济发展的出发点、落脚点和持久动力，大力推进以改善民生为重点的社会建设，紧紧抓住影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，把法律援助作为维护困难群众合法权益、促进解决民生问题的重要手段，充分发挥法律援助在深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作中的职能作用，加大对法律援助事业的政策支持力度、组织建设力度和财政支持力度，推动了丽江市法律援助事业的持续健康发展。大力推进法律援助组织机构建设，根据国务院批准的司法部“三定方案”和云南省批准的省司法厅“三定方案”精神，丽江市积极推进法律援助组织机构建设，将全市6个法律援助中心(市机构1个，县区机构5个)全部确定为行政性质，领先于全国绝大多数地方。加大财政支持力度，全市所有法律援助机构经费均纳入同级政府财政预算，2009年市、县(区)两级法律援助业务经费达到18万元(其中市级5万元，各县区合计13万元)，此外还获中央补助地方法律援助办案专款和省级法律援助专项资金共计11.3万元，经费保障水平显著提高。

　　(二)保障和改善民生作用充分发挥。丽江市司法局紧紧围绕党委政府中心工作，以满足人民群众的法律援助需求为目标，按照司法部关于开展和深化“法律援助便民服务”主题活动的部署安排，突出重点，注重创新，扎实做好保障民生、服务困难群众的各项工作。法律援助覆盖面进一步扩大，认真贯彻落实中央关于保增长、保民生、保稳定的一系列决策部署，将“因假劣农资、农具产生的权益侵害，因就医、就学、就业、社会保障等权益受到侵害，因农村土地承包经营权流转、农村土地征用等权益受到侵害”等与民生权益保护紧密相关的事项，纳入法律援助补充事项范围，进一步降低门槛，使法律援助惠及更多困难群众。加强法律援助工作站和联系点建设，大力推进法律援助向社区、乡村延伸，在工、青、妇、残联、丽江监狱和63个乡镇成立法律援助工作站共68个，为困难群众就近就便申请并获得法律援助创造有利条件。不断完善便民利民措施，大力推行援务公开，先后在《云南司法》和《丽江日报》上向社会公告了市、县(区)法律援助机构的联系方式、法律援助咨询电话及监督投诉电话等信息;市法律援助中心印制发放了5000张《法律援助爱心卡》，对法律援助的对象、范围、程序等进行公示，方便困难群众寻求法律援助。2009年，全市共办理法律援助案件721件(其中，刑事案件114件，民事案件607件)，是2008年的3倍多，受援人达756人次，为受援人避免损失或取得利益461万元;接待群众来访、来信、来电咨询2248人次，代写法律文书117件，有力维护了困难群众合法权益。

　　(三)法律援助制度化建设有力推进。为强化科学管理理念，创新管理方式和服务模式，丽江市司法局制定出台了一系列工作制度和内部管理制度，促进法律援助工作的规范化和标准化。规范内部工作机制，推行并不断完善首问责任制、一次性告知制、接听接待制度、服务要求公示制度、台帐管理制度等。规范“148”法律援助专线电话运行，制定“148”协调指挥中心值班领导职责、“148”运作机制、“148”来访接待室工作职责等制度。制定出台了《丽江市法律援助受理、审查、指派规则》和《丽江市法律援助案件考核办法》，对组织实施法律援助相关环节的工作程序、工作制度和服务标准进行了规范，对法律援助办案考核的形式、方法、内容做了规定，为提高办案效率和服务质量，强化法律援助监管职能提供了制度依据。规范法律援助办案补贴支付，区分案件处理方式，明确了从50-500元不等的案件补贴标准,规范了案件补贴支付程序;下发专门通知，就使用中央补助地方法律援助办案专款和省级法律援助专项资金的支出范围、支付程序等进行规范，要求全市司法行政机关严守纪律，按章办事，专款专用，切实提高法律援助经费使用效益。

　　(四)法律援助队伍建设不断加强。丽江市司法局始终把抓好干部队伍建设作为根本，坚持把搞好工作同抓好队伍思想教育、业务培训紧密结合起来，全面加强法律援助队伍建设。加强业务能力建设，广泛调动资源，通过举办专题培训班、以会代训等形式，重点围绕《法律援助条例》及《云南省法律援助条例》的实施，案件受理、审查、指派规则，法律援助业务统计、档案管理、非诉讼法律服务等业务知识和技能对全市法律援助机构工作人员、社会律师和基层法律服务工作者等开展培训，切实提高法律援助人员依法执业能力、群众工作能力和应对突发事件的能力。建立教育培训长效机制，积极探索建立市、县(区)、乡镇三级法律援助培训工作体系，突出不同层级培训工作重点，通过逐级培训，提升培训效果，全面提高法律援助队伍服务水平。

　　(五)法律援助工作合力初步形成。丽江市司法局注重与有关部门的沟通协调，争取他们的支持配合，推动解决工作中的困难，形成共同推进法律援助的工作合力。突出重点服务对象，与市残联联合下发了《关于为残疾人提供无障碍法律服务和法律援助的通知》、与城建部门联合下发了《关于为解决建设领域拖欠工程款和农民工资问题提供法律援助的通知》，加大了残疾人和农民工法律援助工作的衔接配合工作力度，有力维护了残疾人和农民工合法权益。建立健全工作机制，与市中级人民法院、财政局、民政局、劳动和社会保障局、城建局、国土局等部门联合下发了《关于切实维护困难群众的合法权益解决打官司难问题的通知》，转发了“两高”、“两部”联合下发的《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》、《关于民事诉讼法律援助工作的规定》等规范性文件，确保各部门在法律援助工作中的衔接配合有序畅通，切实维护困难群众和特殊群体合法权益。

　　(六)法律援助社会影响持续提升。创新宣传形式和手段，开展内容丰富的宣传活动，为法律援助事业发展营造了良好氛围。加大宣传力度，利用《云南省法律援助条例》7月1日颁布实施的契机，依托“送法下乡”、“进百村、入千家、访万人”等活动，通过现场解答法律咨询，发放《法律援助爱心卡》等方式，深入城市社区、农村乡镇宣传法律援助制度，引导公民依法理性表达利益诉求。突出重点宣传对象，将学习宣传和贯彻落实《云南省法律援助条例》作为重点内容，组织编印了《丽江市法律援助知识宣传手册》1万册，保证区(县)党委、人大、政府、政协和乡(镇、街道)党委、政府领导干部，村(居)委会和司法行政机关干部人手一册，增进各级领导对法律援助工作的关心和支持。

　　二、丽江法律援助工作的主要经验及存在的问题

　　调研表明，丽江法律援助工作能够取得这样的成绩，离不开全体司法行政人员和法律援助工作者的共同努力，更离不开党委政府的重视支持，将法律援助工作作为政府的一项重要责任，摆上重要位置。调研发现，丽江法律援助工作的主要经验是：

　　一是抢抓发展机遇。丽江市委、市政府紧紧抓住国家协调推进经济发展和社会建设决策部署的有利契机，把推进社会领域发展改革作为加快转变经济发展方式的重要着力点和公共财政支出的优先方向，加强以保障和改善民生为重点的社会建设，从解决关系人民群众切身利益的问题入手，充分发挥法律援助在服务保障和改善民生、维护社会和谐稳定中的职能作用，加大对法律援助工作的政策支持和财政保障力度，帮助解决法律援助工作面临的困难和问题，为法律援助事业发展创造良好环境。

　　二是强化服务能力。适应人民群众对法律援助工作的新要求新期待，围绕人民群众最关心、最直接、最现实的利益保护问题，将就业、就医、就学、社会保障等与民生权益保障紧密相关的事项纳入法律援助补充事项范围，进一步扩大法律援助覆盖面，同时不断调整工作思路、强化服务意识、拓展服务领域、创新服务方式，更好地满足困难群众法律援助需求。

　　三是突出工作重点。按照司法部和上级司法行政部门统一部署，结合丽江实际，以法律援助工作发展的薄弱环节为突破口，大力加强法律援助组织机构建设和保障能力建设，注重统筹协调，不断加强队伍建设和社会影响建设，推动了工作整体发展。

　　四是注重制度建设。以制度化保障工作的规范化标准化，建立健全监督机制，提高管理能力和水平，提高服务质量和效率。

　　当然，丽江法律援助工作也面临一些困难和问题，主要是法律援助提供能力与困难群众日益增长的法律援助需求之间还存在较大差距，突出表现为法律援助覆盖面偏窄、业务经费保障不足、业务用房和办案设施薄弱、律援助人力资源缺乏等问题。产生这些问题的原因，既有普遍性，也有一定的特殊性。一方面我国正处于社会矛盾凸显期，各种矛盾纷繁复杂，随着国家民主法制建设的不断深入，用法律手段解决矛盾纠纷已经成为解决问题的主要渠道，加上公民法律意识普遍增强，法律援助知晓率不断提高，困难群众的法律援助需求急剧增长;另一方面，我国还处于社会主义初级阶段，经济发展水平不高，丽江市作为经济欠发达的少数民族地区，政府财力有限，宁蒗县作为国家级贫困县财政尤为紧张，无法完全满足法律援助工作的实际需要。这些问题的解决，需要丽江市在准确把握法律援助发展规律的基础上，结合本地实际，探索出有效实现“富民强市”与困难群众民生权益保护有机结合的法律援助发展道路，促进社会和谐稳定与全面进步。

　　三、加强改进丽江法律援助工作的思考和建议

　　当前，法律援助事业面临着良好的发展机遇。党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，确定了“十二五”时期我国经济社会发展的指导思想、总体思路、目标任务和重大举措，对今后5年发展作出了全面部署。根据《建议》提出的“加强社会建设，重点是进一步保障和改善民生”要求，对进一步加强和改进丽江法律援助工作提出以下建议：

　　(一)坚持以科学发展观为指导，提高法律援助决策科学化水平。法律援助工作是一项全社会的事业,也是一项复杂的社会系统工程。当前，法律援助工作正处于快速发展时期，任务多而繁重，必须坚持以科学发展观为指导，以科学决策水平的提高确保法律援助工作协调发展、全面进步。要坚持从丽江市情出发，从经济社会发展的要求出发，从人民群众的愿望出发，把法律援助工作的阶段性目标和长远目标有机地结合起来，既立足于当前解决重点难点问题，又着眼长远探索和把握规律，不断提高决策的科学性水平，不断增强工作的前瞻性、系统性，努力做到发展目标明确，工作思路清晰，实现法律援助工作整体推进。始终把法律援助工作放在重要位置，进一步落实法律援助政府责任，将法律援助事业纳入丽江经济和社会发展规划，不断提升法律援助工作在丽江经济社会发展中的地位。

　　(二)坚持在协调推进经济发展和社会建设中加强法律援助工作。社会建设是一举托两头的大事，既有利于改善民生，又有利于发展经济。法律援助作为政府免费为困难群众提供的公共法律服务，是社会建设的重要领域。要把法律援助服务作为公共产品向困难群众提供，提高法律援助经费保障水平，建立健全符合丽江市情、比较完整、覆盖城乡、可持续的法律援助服务体系，努力使发展成果惠及更多困难群众。积极落实国家政法经费保障体制改革的有关政策，将法律援助业务用房建设纳入政府投资计划，不断提高法律援助业务经费保障水平，努力改善法律援助机构业务用房和办案设施，为方便困难群众，提高工作水平创造物质条件。建立健全法律援助与相关部门的协调配合机制，动员相关社会组织和社会力量支持参与法律援助工作，共同办好这项利民惠民的社会事业。

　　(三)始终坚持把服务保障和改善民生作为法律援助工作的根本出发点和落脚点。法律援助是一项服务困难群众、保障和改善民生的重要法律制度。要从解决关系人民群众切身利益的问题入手，把促进民生问题解决作为加强和改进法律援助工作的重点，牢牢把握人民群众对法律援助工作的新要求新期待，不断扩大法律援助覆盖面，大力推行便民利民新举措，提高服务质量和效率，进一步提高法律援助服务的可及性和公平性。要把维护人民权益作为法律援助工作的出发点和落脚点，满腔热情地做好依法维护困难群众合法权益的工作。坚持把维护社会主义公平正义作为首要价值追求，使越来越多的困难群众享受法律的公正，努力实现经济“富民”和法律“富民”的有机统一。

　　(四)高度重视发挥法律援助在维护社会稳定中的功能作用。当前，我国社会结构加快变动、利益格局深刻调整，各种社会矛盾进入多发期，维护社会和谐稳定面临更大挑战。要充分发挥法律援助在党和政府主导的维护群众权益机制的作用，坚持把依法维护困难群众合法权益与预防化解矛盾纠纷相结合，把做好法律援助工作与促进社会管理创新相统一，把强化法律援助公正廉洁服务与保障司法公正相促进，推动解决涉及困难群众切身利益的民生问题，着力从源头上化解矛盾纠纷。充分法律援助的法律咨询和法制宣传职能作用，做好矛盾纠纷的分流处理工作，增强群众依法办事和依法维权意识。充分发挥法律援助的非诉讼调解功能，引导当事人以和解方式化解矛盾纠纷，降低解决社会矛盾成本。充分发挥法律援助参与地方政府主导的信访接待工作，主动介入涉及群众利益的难点热点问题，引导群众依法有序表达利益诉求，为实现丽江“富民强市”战略目标提供和谐稳定的社会环境。