浙江省高院判例：张贴公告前拆迁户房屋均被强拆，张贴公告行为不能产生可“告知”效果

　　【裁判要旨】

　　行政诉讼的起诉期限为自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月，法律另有规定的除外。征收方张贴征收决定公告的照片、政府官网通知并不属于证明拆迁户已经知道被诉征收决定的直接证据。在拆迁户明确否认通过张贴的征收决定公告或政府官网通知知道征收决定的情况下，法院需要结合在案证据材料，综合判断上诉人“应当知道”被诉征收决定的日期，并进而判断其起诉是否超过法定起诉期限。因张贴公告前拆迁户房屋均已被强拆，该张贴行为并不能对拆迁户产生相应可“告知”效果，网站公开亦难以认定拆迁户应当知道被诉征收决定的内容。此种情况下，提起诉讼时虽超过六个月，亦应属在法定起诉期限内提起诉讼。

　　【裁判文书】

　　浙江省高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　(2019)浙行终XX号

　　上诉人(原审原告)黄先生，男，1962年12月x日出生，汉族，住浙江省温州市某区

　　委托代理人黄先生，男，1985年8月x日出生，汉族，住浙江省温州市某区，系上诉人黄先生之子

　　上诉人(原审原告)黄女士，女，1963年3月x日出生，汉族，住浙江省温州市某街道

　　上诉人(原审原告)林先生，男，1950年2月x日出生，汉族，住浙江省温州市某街道

　　上诉人(原审原告)魏先生，男，1984年1月x日出生，汉族，住浙江省温州市某街道

　　上诉人(原审原告)胡先生，男，1984年2月x日出生，汉族，住浙江省温州市某街道

　　上诉人(原审原告)沈女士，女，1944年4月x日出生，汉族，住浙江省温州市某街道

　　上述6名上诉人共同委托代理人程东胜，北京京平律师事务所律师

　　被上诉人(原审被告)温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路6号

　　法定代表人曾瑞华，区长

　　委托代理人李小鸥，该区人民政府房屋土地征收服务中心工作人员

　　委托代理人孙XX，浙江嘉瑞成律师事务所律师

　　黄先生等6人诉温州市瓯海区人民政府房屋行政征收一案，浙江省温州市中级人民法院于2019年10月15日作出(2019)浙03行初XX号行政裁定书。黄先生等6人不服，向本院提起上诉。本院于2019年11月21日立案受理后依法组成合议庭进行了审理。因受疫情防控工作影响，本案于2020年1月23日起中止审理至同年2月24日恢复诉论。因案情复杂，本院向最高人民法院申请延长了本案审理期限，本院于2020年4月15日对各方作了调查询问。本案现已审理终结。

　　原审法院经审理查明，2018年6月19日，被上诉人温州市瓯海区人民政府( 以下简称瓯海区政府)作出温瓯政发[2018]Ⅱ号《国有土地上房屋实施征收的决定》，并附《房屋征收与补偿实施方案》。2018年6月22日，瓯海区政府作出[2018]6号《国有土地上房屋实施征收的公告》，该公告载明了征收项目名称、征收范围、房屋征收部门及实施单位、征收实施期限、征收征地补偿安置方案及行政复议、行政诉讼权利等事项，明确告知“拆迁户对房屋征收决定不服的，可自决定公告之日起60日内依法向温州市人民政府申请行政复议，也可自本决定公告之日起6个月内依法向温州市中级人民法院提起行政诉讼”，并以在X村居民中心村务公示栏内张贴、政府门户网站发布的形式予以公告。六原告的房屋均位于涉案房屋征收决定确定的征收范围内。六原告不服涉案房屋征收决定，提起本案诉讼。

　　原审法院认为，本案争议的焦点问题是原告起诉是否超过法定起诉期限。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，并载明征收征地补偿安置方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定，设区的市、县(市、区)人民政府作出房屋征收决定后，应当在七日内予以公告，公告应当载明房屋征收范围、征收征地补偿安置方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。同法第三十八条第二款规定:“本条例第十四条规定的公告应当在房屋征收范国内的住宅小区主要出入口、公告栏等醒目位置张贴，通过政府门户网站，报纸等媒体发布。”本案中，瓯海区政府于2018年6月19日作出涉案房屋征收决定并附征收征地补偿安置方案，于同月22 日发布(2018)Ⅱ号公告，该公告载明了房屋征收范围、征收征地补偿安置方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，同日在居民中心村务公示栏张贴，同月28日在瓯海区政府门户网站上公示。六原告对被告提供的[2018]Ⅱ号公告及网站公告打印件、张贴照片的三性均提出异议，认为未经公证部门等第三方证明，不能认定被告已进行网站公告;被告未提供张贴照片的原始载体，且照片内容无法辨识，不能证明被告已于2018年6月22日张贴，又因六原告房屋在2018年1月之前即被违法强拆，并不在该区域居住，即便进行了张贴，也无法知悉涉案房屋征收决定。但双方当事人当庭上网核对，被告提供的网站公告情况属实;被告提供的征收公告张贴照片，记载了公示地点、公示时间、公示人、拍摄人，并加盖实施单位某街道办事处的印章，可以证明被告于2018年6月22日在居民中心村务公示栏对征收公告张贴的事实，故对原告有关公告张贴真实性的异议，不予支持。根据查明的事实，被告对涉案房屋征收决定的公告，符合前述规定，可以认定最迟于2018年6月28日，包括六原告在内的所有拆迁户应当知道涉案房屋征收央定的内容，诉权和起诉期限。六原告主张应当以其通过另案诉讼获悉涉案房屋征收决定的时间计算起诉期限，不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民，法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。本案黄先生等五人于2019年4月15日提起本案诉讼，沈女士于2019年6月21日申请参加本案诉讼，均已超过前述规定的六个月的起诉期限，且不存在行政诉讼法第四十八条规定的不可抗力等正当理由，故对六原告的起诉，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第六十九条第一款第(二)项之规定，裁定驳回原告黄先生、黄女士、林先生、魏先生、胡先生、沈女士的起诉。

　　黄先生等6人上诉称:上诉人在温州市瓯海区月乐街拥有合法房屋，面临征收。上诉人沈女士不服温州市国土资源局注销其《房屋所有权证》和《国有土地使用权证》之行政行为，于2018年10月向瓯海区人民法院提起行政诉讼(案号:瓯海区人民法院2018浙0304行初XX号)。在该案审理过程中，上诉人获知被上诉人作出的温瓯政房征决(2018)Ⅰ号《温州市瓯海区人民政府房屋征收决定书》(以下简称(2018)Ⅰ号征收决定)。上诉人房屋均在该征收决定征收范围内。上诉人不服该征收决定，于2018年11月向原审法院提起行政诉讼(案号:温州市中级人民法院2018浙03行初XX号)，要求撤销该征收决定。在该案审理过程中，上诉人于2019年2月18 日收到被上诉人提交的答辩状及证据材料(答辩状日期为2019年1月17日)，通过该答辩状及证据材料获知了本案被诉的温瓯政发(2018)Ⅱ号《温州市瓯海区人民政府关于XX改造工程范围内国有土地上房屋实施征收的决定》(以下简称“(2018)Ⅱ号征收决定”)，上诉人的房屋均在该征收决定征收范围内。上诉人认为，被上诉人作出的(2018)Ⅱ号征收决定在实体和程序上均违法，侵害了上诉人的合法权益，遂于2019年4月12日诉至原审法院。2019年10月21日，上诉人收到原审法院作出的(2019)浙03行初XX号行政裁定书。原审法院以上诉人的起诉超过法定起诉期限为由，驳回起诉。上诉人认为原审裁定认定事实错误，应当依法撤销。一、被上诉人提供的在居民中心村务公示栏进行公示张贴的照片不能证明被上诉人于2018年6月22日张贴了(2018)Ⅱ号征收决定公告，原审法院认为该份证据能够证明被上诉人于2018年6月22日在居民中心村务公示栏对征收公告张贴的事实，认定错误。即使被上诉人真的于2018年6月22日在X村居民中心村务公示栏进行了征收决定公示张贴，该张贴行为也不具有实际公示效果，不能作为认定上诉人知晓被诉征收决定的依据。1. 被上诉人提供的证据17中X村房屋征收决定公示照片，未提供张贴照片的原始载体，且照片内容模糊无法辨识，并不能显示出公告栏内张贴的是否为被诉征收决定，该份证据欠缺证明效力。2.被上诉人提交的证据17中X村房屋征收决定公示照片，是被上诉人自行单方制作的材料，落款处加盖某街道办事处公章，手写记载“公示时间：2018.6.22 拍摄人:陈新业，公示人:池艳”，而非拍摄器材自动生成的拍提时间、拍摄地点、真实性存疑;且照片拍摄人、公示人作为证人未出庭当庭质证;另外经被上诉人事后补交的拍摄人、公示人身份证明显示，该两人均为某街道办工作人员，与被上诉人具有直接重大利害关系。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(法释[2002]21号)第五十五条:法庭应当根据案件的具体情况，从“(四)提供证据的人或者证人与当事人是否具有利害关系”审查证据的合法性。第七十一条:下列证据不能单独作为定案依据: (二)与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言，或者与一方当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言; (三)应当出庭作证而无正当理由不出庭作证的证人证言。因此，该份证据的真实性存疑，制作人与被上诉人存在重大利害关系且证人未出庭质证，不能单独作为认定本案事实的证据。因此，原审法院直接将其作为认定本案关键事实的证据，违反法律规定，导致认定事实错误。3.上诉人的房屋在被上诉人作出征收决定前早已被违法强拆，上诉人胡先生的房屋2017年12月2日被违法强拆，黄先生等其余5位上诉人的房屋2018年1月3日被违法强拆。房屋被违法强拆，导致上诉人不能在征收范围内(X村)居住生活。即便被上诉人张贴了征收公告，上诉人也无法知晓，该公示明显无法产生实际公示效果。原审法院认为被上诉人在废墟中张贴的公告能达到公示效果，上诉人据此应当知道(2018)Ⅱ号征收决定，显然与生活常理相悖，属认定事实错误。二、原审法院从被上诉人在法庭上查到其2018年6月28日在瓯海区政府门户网站发布的(2018)Ⅱ号征收决定，即认定上诉人最迟于2018年6月28日应当知晓(2018)Ⅱ号征收决定，同样属认定事实错误. 1.被上诉人提交的证据17中网站公告打印件欠缺证据的合法性，不具有证明放力。2.上诉人于2018年11月针对被上诉人于2018年4月17日作出的第一份征收决定((2018)Ⅰ号)已经提起行政诉讼，按照常理，上诉人如果在2018年6月28日即已知道被上诉人作出的第二份征收决定((2018)Ⅱ号)的话，显然不会对该征收决定放任不诉，只起诉第一份征收决定。因此，原审法院认为上诉在人2018年6月8日就知晚了被上诉人作出的第二份征收决定及相应救济权利的推定，既不符合常理也没有事实依据。3.上诉人是2019年2月18日拿到被上诉人在第一份征收决定((2018)8号)之诉讼中提交的答辩材料后才获知第二份征收决定((2018)Ⅱ号)的。故上诉人于2019年4月12日起诉并未超过《行政诉讼法》第四十六条:“公民、 法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定。三、(2018)7 号征收决定公示时间的问题是被上诉人程序倒置非法征收的“毒树之果”。原审法院忽视违法征收的本质，而单在表面上讨论上诉人起诉期限问题，属避重就轻，剥夺了上诉人诉讼权利，亦属认定事实错误。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房星征收与补偿条例》等规定的法定征收程序，拆除国有土地上房屋是在政府履行系列法定程序。包括作出征收决定、作出征收补偿决定，申请法院强制执行后力可采取的行为。但在本案中，上诉人的房屋在(2018)Ⅱ号征收决定作出之前早已被非法违法强拆。行政诉讼法、国有土地上房屋征收与补偿条例等法律法规赋子拆迁户针对征收决定的诉讼救济权利很大程度上就是为了保护拆迁户的房屋财产权利。在上诉人的房屋已被夷为平地半年之后，被上诉人才作出征收决定，此时的征收决定已然丧失了征收决定的本来法律意义，征收决定已经丧失了合法性基础。征收行为违法，也导致被上诉人2018年6月28日的征收决定公示公告丧失了合法性基础、丧失了公示公告的法律意义。在这个基础。上讨论上诉人是否超过起诉期限俨然是隔靴搔痒、避重就轻，这是在一个错误的基础上讨论另外一个错误，并未解决本案实质性问题。由此可见，被上诉人程序倒置违法强拆，(2018)Ⅱ号征收决定欠缺合法基础，该征收决定的公示公告只是非法违法强拆后流于形式、没有实际效果的公示，并未达到让拆迁户知情的效果，严重侵犯了上诉人的合法权益。原审法院认定上诉人通过这样流于形式的公示公告应当知晓被诉征收决定及诉权，明显属于认定事实错误。综上所述，被上诉人提供的证据不能证明其履行了有效的公示公告职责，原审法院认定上诉人最迟于2018年6月28日就知晓(2018)Ⅱ号征收决定内容、诉权及起诉期限，违反法律规定、与事实不符、与常理不符。上诉人于2019年2月18日知晓(2018)Ⅱ号征收决定并于2019年4月12日提起诉讼并未超过法定6个月起诉期限，原审法院认定事实错误，裁定驳回起诉的结果错误。请求裁定撤销(2019)浙 03行初XX号行政裁定，并指令原审人民法院对本案依法继续审理。

　　被上诉人未在法定期限内向本院提交书面答辩意见。在本院组织调查询问中称，在村民活动中心的村务公开栏张贴公告，并在区政府的门户网站予以公示，符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，公告程序符合法律要求，上诉人当时应当是知道公告内容。请求本院驳回上诉人的上诉请求。

　　本院经审理，对原审法院查明的上述事实予以确认。

　　本院另查明，上诉人黄先生等5人及上诉人胡先生的涉案被征收房屋，已分别于2018年1 月及2017年12月，被温州市瓯海区人民政府某街道办事处强拆，人民法院生效行政裁判已确认上述强拆涉案房屋的行政行为违法。

　　本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条规定，房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。第十三条第一款规定， 市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收征地补偿安置方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条及第三十八条规定，设区的市、县(市、区)人民政府作出房屋征收决定后，应当在七日内予以公告。公告应当在房屋征收范围内的住宅小区主要出入口、公告栏等醒目位置张贴，通过政府门户网站、报纸等媒体发布。本案中，被上诉人提交张贴被诉征收决定公告的照片、网站通知，并不属于证明上诉人已经知道被诉征收决定的直接证据;在上诉人明确否认其自2018年6月28日即知道被诉征收决定的情况下，人民法院需要结合在案证据材料，依法综合判断上诉人“应当知道”被诉征收决定的日期，并进而判断其起诉是否属于超过法定起诉期限的情形。上诉人房屋在涉案公告张贴的5个月前均已被强拆。被上诉人虽按照《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》对被诉征收决定进行了涉案张贴公告的行为，但因上诉人房屋此前均已被实际强拆，该张贴行为并不能对上诉人产生相应的公开后可“告知”的效果;案涉网站虽有公开但仅凭此证据亦难以认定上诉人应当知道被诉征收决定的内容。在无其他证据可佐证上诉人能够以其他方式获知被诉征收决定的内容的情况下，原审法院认定上诉人“最迟于2018年6月28日”应当知道被诉征收决定的内容，依据并不充分。上诉人黄先生、黄女士、林先生、魏先生、胡先生等5人于2019年4月15日，上诉人沈女士于同年6月21日起诉本案被诉征收决定，明确表明其系于2019年2月18日从另案诉讼中方知道本案被诉征收决定，故依法应属在法定起诉期限内提起本案行政诉讼。

　　综上，原审裁定以超过法定起诉期限为由驳回上诉人的起诉，依据不足，本院依法予以纠正。上诉人提出的撤销本案原一审裁定、指令原审法院继续审理的上诉请求，具有相应的事实与法律依据，本院依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉论法》第八十九条第一教第(二)项，《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第- 百零九条第款之规定， 裁定如下:

　　一、撒销浙江省温州市中级人民法院XX号行政裁定;

　　二、本案指令浙江省温州市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。

　　审判长 XX

　　审判员 XX

　　审判员 XX

　　二〇二〇年X月X日

　　本件与原本核对无异

　　书记员 XX