农村集体经营性建设用地入市要点

　　2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议通过了全国人大常委会关于修改土地管理法、城市房地产管理法的决定。其中关于集体经营性建设用地入市的规定引起了广泛关注。

　　集体经营性建设用地入市，是集体经营性建设用地在出让、出租等过程中，与国有土地享有同权同价的入市策略。国家推行这一改革的目的在于，让集体经营性建设用地不经征收直接“入市”，通过城乡建设用地“统一市场、同权同价”，提高集体建设用地的配置效率，并增加农民的财产性收入。《土地管理法》的修改在法律制度层面上扫清了农村集体建设用地入市的障碍。

　　此次修改删去了现行《土地管理法》第43条有关任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地的规定，修改第63条，作为有关集体经营性建设用地入市的相关规定：

　　那么，这其中，哪些问题，值得我们注意呢?

　　一、谁来入市?

　　根据试点区的已有实践，入市主体的情形大致有集体经济组织、农民集体、村委会或乡(镇)政府、土地股份合作社等。修改后的《土地管理法》，明确集体经营性建设用地的入市主体是集体土地所有权人。根据《土地管理法》及《物权法》的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。但是，对于“集体”的法律性质以及内部治理结构，法律规定上仍然存在很多不明确的地方。集体土地所有权主体的实现形式依然有待法律予以明确，这是一个值得探讨的问题。

　　二、哪些地可以入市?

　　按照修改后的《土地管理法》第63条的规定，能够入市的建设用地需要满足三个条件：

　　(1)经营性用途由土地利用总体规划、城乡规划确定;

　　(2)需是确定为工业、商业等经营性用途的建设用地;

　　(3)需经依法登记。

　　建设用地的经营性用途不是随便确定的，而是由土地利用总体规划、城乡规划确定。由此，会涉及到土地利用总体规划和城乡规划有效性的审查。对于土地利用总体规划，乡(镇)土地利用总体规划逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准或由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。对于城乡规划，县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，各报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。

　　三、怎么入市?

　　(1)入市方式

　　对于符合规定的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。对于出让获得的经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者合同另有约定的除外，出租则受到限制。并且，集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行，具体办法由国务院制定。那么，国务院将如何制定具体的实施方案，是一个值得关注的问题。

　　(2)形式和民主决策的程序要求

　　土地所有权人和土地使用人应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。同时，该法条规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。对于村民会议或村民代表会议的召集和表决，应按照《村民委员会组织法》的相关规定进行。

　　四、收益如何分配?

　　集体经营性建设用地入市，必然会带来土地收益分配的问题，这也是改革中的重要内容。其中涉及到多方面的内容，包括政府与农民集体之间的收益分配、不同农民集体之间的收益分配、农民集体与集体经济组织成员之间的收益分配。

　　但目前，集体经营性建设用地入市的收益分配机制还有待健全。从试点区的实践来看，交易平台、交易规则、土地资产评估体系等方面存在的不足对集体经济组织、地方政府、用地主体等参与集体经营性建设用地的积极性产生了一定的不利影响，有待完善。否则，推行集体经营性建设用地入市的效果将有可能会打折扣。

　　现今，农村集体经营性建设用地在制度规范、监督管理、收益分配机制等方面上仍然面临着一些困境，需要法律制度作出回应。而试点地区的实践已经为此积累了一定的经验，研判各试点地区的成效和教训，完善集体经营性建设用地入市制度迫在眉睫，这对中国经济社会的持续、和谐稳定发展具有重要的意义。