新《土地管理法实施条例》实行，宅基地改革禁止违反村民意愿强行流转宅基地

　　2021年9月1日，国务院新修订的《土地管理法实施条例》(以下简称《条例》)正式实施。《条例》对上一轮“三块地”改革试点经验的基础上进行一次修正。“三块地”改革即农村土地征收、经营性集体建设用地入市、宅基地制度改革。条例是《土地管理法》的重要细化方案和操作指南，更是受到外界的关注。

　　司法部、自然资源部负责人指出，在《土地管理法》规定的制度框架下，重点关注土地征收，经营性集体建设用地入市、宅基地管理等重点问题，针对耕地“非农化”、“非粮化”和“合村并居”中违背农民意愿等突出问题，要进一步理清体制界限，强化法律责任，确保《土地管理法》得到全面落实。

　　以往，土地征收引发过较大的社会矛盾。怎样保护失地农民的合法权益，修订后的《土地管理法实施条例》自然会引起人们的关注。

　　从《土地管理法》的基本思路出发，首先明确了基本原则，即“确保被征地农民原有生活水平不降低，长期生计有保障”，并进一步细化了“确定用区片综合地价替代原土地年产值倍数法补偿村民”等内容。无论是法律还是条例，对土地征收补偿制度设计更加科学合理，有利于保护农民利益。在综合地价确定中，土地产值只是一个考虑因素，还应考虑土地区位、供需、人口、经济和社会发展水平等因素。实践中，所达到的补偿水平也与农民协商有关。

　　例如，有些地方，尤其是东部沿海地区出现了所谓的“返回地”或返还用地，即政府依法征用农民集体土地后，按照征收土地面积的一定比例归还给农村集体经济组织。其中大部分是在城乡接合部，经济价值和增值空间非常大，所带来的收益往往超过了土地补偿和安置补偿费用。

　　从社会治理的角度来看，地方政府除了提供征地补偿和社会保障费用外，还应考虑失地农民的职业技能、是否能适应非农化、城市化等问题。

　　"四个禁止"与"三权分置"

　　《土地管理法实施条例》明文规定，在宅基地管理方面，明确提出“四个禁止”：禁止违反村民意愿强行流转宅基地，禁止非法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地为条件作为农民进城落户条件，禁止强迫农民迁出宅基地。

　　关于宅基地制度改革，中央多次提出要保持足够的历史耐心。中央一号文件提出要稳妥推进农村宅基地制度改革试点。“四禁”可理解为“慎进”的具体注脚。

　　宅基地改革复杂，是由于它的制度设计所致。在计划经济时期，宅基地制度以“集体所有、成员使用、无偿分配、长期占有”为主要特征。集体成员无偿取得和长期使用的制度设计，目的在于保障农民的基本居住，承担社会保障职能，集体成员身份是宅基地保障功能的实现基础，正是这种身份性赋予了宅基地的社会福利性质。

　　但是，在现实中，从农民的角度来看，宅基地不仅起到居住保障的作用，而且是其重要财产。伴随着经济社会发展和城市化进程的加快，城乡人口和资源要素流动加快，农民宅基地的财产价值逐渐显现，经济功能逐渐提高。

　　农村宅基地“三权分置”改革的关键在于适度放活使用权。放活后使用权承载着优化资源配置、保障农民财产权的功能，其价值需要通过交易流转来实现;而“适度”这一提法也为宅基地使用权的放活范围划了底线。接下来的改革路径，应是坚持底线，在两个方向上发力。首先，要完善农村产权流转交易市场的建设，探索多种途径放活宅基地使用权，增加宅基地使用权的流转出口，优化资源配置效率，实现农民宅基地财产的权益。第二，将宅基地有偿使用、自愿有偿退出等改革内容结合起来，打通集体建设用地转用通道，完善盘活闲置宅基地和农房的政策体系，使土地利用主体完整。