违章建筑的统一认定标准及认定主体

　　关于违章建筑物的处理，涉及土地法、城乡规划法、行政强制法等多项法律法规和司法解释，而且许多规定不尽一致，如何适用相应的法律，直接关系到违章建筑拆除的重要程序设置。因此，在相关法律的理解适用上统一尺度，形成共识，是保障依法违章建筑拆除的基础。

　　(一)关于违章建筑及其认定

　　根据土地管理法和城乡规划法的规定，违章建筑包括三种：一是违反土地管理法律法规，未经合法有效的批准而占用土地进行的建设，即违法占地的建筑;二是违反城乡规划法和村庄集镇规划建设管理条例，未履行规划审批手续而进行的建设，包括在城市规划区内违章建筑和在村庄集镇规划区内的违章建筑，即违反规划的建筑;三是既违反土地管理法律法规，又违反城乡规划法律法规而进行的建设，即“双违”。其相同点都是未履行审批手续进行的建设，不同点是违反的法律不同，认定的主体不同。

　　1、明确认定主体。违法占地的建筑由土地行政主管部门认定查处，违反规划的建筑由规划(建设)行政主管部门认定查处，“双违”建筑则土地、规划行政主管部门均可认定查处。违法广告牌的认定，根据《城市市容与环境卫生管理条例》的规定，由市容环境卫生行政主管部门会同规划行政主管部门认定。在专项行动中，市县政府通过一定的形式，将土管、规划、卫生等相关职能部门组织起来，在各自的职责范围内，集中统一审核认定，既符合法律关于认定主体的规定，也符合行政效率原则的要求。但集中统一审核不同于另设立组织审核。有的地方政府另设城市管理行政执法局或城市管理监察大队等综合性执法部门对违章建筑物进行认定和处罚。这些部门以自己的名义向当事人送达违章通知、强拆决定书，该行为没有法律的授权，违背了“法无授权即禁止”的行政法理念。

　　2、统一认定标准。统说应按程序性标准，就是判断建筑是否依法取得了相关的土地、规划行政许可。即土地使用方面是否依法经过有权审核的政府批准;规划方面，在城市规划区内，是否取得了城市规划行政主管部门核发的建设用地规划许可证或建设工程规则许可证;在村庄和集镇规划区内进行建设，是否取得了县级政府建设(规划)行政主管部门或乡镇政府出具的选址意见书。

　　此外，有观点主张实质认定标准，以建筑物是否妨害公共利益来判断。妨害公共利益的，应认定违章建筑，否则不予认定。公共利益则可根据环境保护法、防洪法和铁路法等法律规定综合确定。该观点虽然从理论上来讲更符合建筑是否违法的实质要求，但标准主观性较强，实务操作弹性较大，容易因人因事而异，使相关公众无法获得明确的预期和具体的指引，不宜采用。

　　(二)关于行政复议或行政诉讼程序是否前置

　　对违章建筑限期拆除决定，当事人申请行政复议或提起行政诉讼时，是否需等待行政复议或行政诉讼程序的结果再决定是否强制执行，城乡规划法和行政强制法对此问题的规定存在冲突。据城乡规划法第64条和第68条的规定，未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证进行建设，无法采取改正措施消除影响的，由规则部门作出责令限期拆除行政处罚决定书，行政相对人逾期不拆除的，建设工程所在地的县级以上人民政府可以责成有关部门强拆。而根据行政强制法第44条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强拆的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强拆。即对违章建筑需要强拆时，按城乡规划法的规定，不需要等申请行政复议或提起行政诉讼的结果，而按行政强制法的规定则需要等待上述程序的结果，才能决定是否实施强拆，即复议和诉讼程序成为强制违章建筑拆除的前置程序。

　　对此冲突，应根据立法法关于法律规范适用规则的相关规定判断处理。根据立法法第79条和92条的规定，规范性文件不一致时，适用原则为高位法优于低位法，特别法优于普通法，新法优于旧法。据此分析，城乡规则法与行政强制法，从法律位阶上，二者都是全国人大常委会制定的法律，法律位阶相同;从调整强制执行的范围上，城乡规划法是规范违反城乡规划管理的违章建筑的强制执行行为，行政强制法是规范所有行政强制执行行为，前者应属于特别法，后者应属于普通法;从制定时间上，城乡规划法虽于2007年10月28日通过，但于2015年4月24日修正，行政强制法于2011年6月30日通过，修正后的城乡规划法相对属于新法。因此，关于违章建筑强制执行应根据特别法优于普通法、新法优于旧法的原则，适用城乡规划法，不受当事人是否申请行政复议和提起行政诉讼程序的限制。

　　(三)关于限期拆除违章建筑决定的作出

　　土地管理法和城乡规划法都有对违章建筑作出限期拆除决定的规定，应当适用哪项法律规定作出限期拆除决定，决定了该基础行政决定适用法律是否正确，必须推敲分析。

　　从立法目的和适用对象上，土地管理法的适用范围是围绕土地的利用和保护而展开，针对的是违反土地利用总体规划的行为，主要体现在该法第76条、第77条规定的行为：对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的、对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地建设住宅的，责令拆除建筑物，恢复土地原状。

　　城乡规划法的目的是加强城乡规划管理，协调城乡规划布局，针对是违反城乡空间规划违法建造行为，主要体现在该第64条至第68条规定的行为：对未取得建设工程规划许可证、乡村规划区内未依法取得乡村规划许可证的，以及未按照上述许可证进行建设的，对未经批准临时建设、未按批准内容进行建设或临时建设超过批准期限的行为，责令限期改正、限期拆除等。

　　从作出限期拆除决定的主体上，对上述违反土地管理法的行为，县级以上人民政府土地主管部门有权责令退还非法占用的土地，限期拆除所建的建筑物。对违反上述城乡规划法的行为，有权作出限期违章建筑拆除决定的行政机关包括乡镇人民政府、县级以上人民政府城乡规划主管部门。

　　从强制执行权设置方面，根据土地管理法第83条的规定，对土地行政主管部门的限期拆除决定，地方政府没有强制执行权，需要强制执行的，由作出决定的机关申请人民法院强制执行。由城乡规划行政主管部门作出的限期拆除决定，根据城乡规划法第68条的规定，县级以上人民政府对该决定有强制执行权。

　　关于违法广告牌体的拆除，所依据的是《城市市容与环境卫生管理条例》第37条的规定，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，对不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施，有权责令限期改造或者拆除，如未改造或拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市市容环境卫生行政主管部门或城市规划行政主管部门组织强拆，并可处罚款。

　　因此，责令限期拆除违章建筑、强违章建筑拆除章建筑决定的作出，必须根据不同的违法情形，由不同的行政机关，根据不同的法律规定作出，如适用法律错误或主体不适格，将无法执行。如果违章建筑涉及“双违”，则建议由城乡规划行政主管部门作出限期拆除决定，因为县级以上地方政府对其有强拆权，在拆除违章建筑拆临行动中实施强制执行更为便捷。

　　作者简介：吴大平、赵雯，山东省济南市中级人民法院。

　　文章来源：节选自《山东审判》第35卷。