征地拆迁矛盾引发的不稳定问题及对策建议

    随着我国城市化进程不断深入，国有土地上房屋征收拆迁成为城市建设的重要环节，它在提高城市功能，推进经济发展，改善城市环境的作用明显，公众在这些方面是普遍受益的。但是在旧城区改造的过程中，因房屋拆迁所带来的各种利益之间的矛盾也凸显出来，与之相关的冲突大量出现，而一些矛盾争议在处理上的方法不当，导致事态升级，引起社会普遍关注。尤其是法律上的漏洞以及如何完善，是我们应该关注的紧迫问题。

　　就近几年城市征地拆迁发展历程的情况分析，争议主要集中在征收拆迁补偿缺乏公众意志基础，征收的程序不透明，评估争议，听证制度流于形式，房屋征收程序缺乏相应司法监督，征收补偿缺乏依据，强制手段滥用，信息公开不完全等，由于缺乏明确可行法律规定，给征收工作及城市进一步发展带来一定压力。近日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布，为我们进一步健全征收程序，缓解拆迁工作的压力，妥善处理好各种利益冲突提供契机。因此，我们认为有必要结合该条例，对几个争议集中的问题加以阐明，为推动区域经济发展提供借鉴。

　　一.公众积极参与是解决土地征收难题的必经之路。

　　城市土地是一个垄断性稀缺资源，它不仅为地方政府提供可观收入，同时也是部分房地产利益集团获得巨额利润的主要途径，就是依据新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的中规定的为公共利益而进行的征收行为，其土地利用也存在利益博弈，这是不争的事实，因此，面对有行政强制拆迁权力的行政机关，拆迁户完全处于一种失衡的利益链条中，同时，我国现行的土地管理法，物权法，城市房屋管理法均没有真正保护公民房屋所有权的具体条款，造成拆迁户权利内容不确定，权利诉求能力低下，救济途径狭窄，土地征收工作从开始就缺乏公众意志基础，公众抵触情绪严重，城市征收拆迁工作自然陷入困境。

　　首先破解房屋征收难题的应该是扩大公众特别是拆迁户积极参与范围和程度，城市房屋拆迁应充分考虑社会公众的意见。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，政府为公共利益制定的规划应当广泛征求社会公众的意见，经过科学论证。公众议论是科学论证的依据内容，政府应该具体指明公共利益在什么地方，公众及拆迁户可以对政府的规划和提议表达不同意见。经过民主议论程序，执法仍然可以对规划的实施做成决策，但可以尽量减少决策的风险，为日后实际征收工作的顺利开展，规避和弱化利益冲突提供契机。

　　同时，各级政府在确定为公共利益进行房屋征收土地时，应充分重视前期公众意见的收集整理工作，特别是拆迁户的看法和要求，认真安排公众议论程序，可以采用多次征集，多次议论的方式，积极公布各种意见和依据，公布和解释科学论证依据，以及修改结果等。通过公众议论程序，能够为城市规划和土地征收提供科学论证的基础，也能够减少日后拆迁户的抵触情绪打下基础。

　　二.征收拆迁补偿信息的公开透明是土地征收重要环节

　　政府信息公开对提高政府工作的透明度，促进依法行政发挥着重要作用。房屋征收拆迁直接关系到被拆迁群众切身利益的大事，关系到社会和谐安定的大事，相关的征收拆迁公示、公开是非常重要的。通过我们审查该类申诉案件，也深切感受到群众对政府征收拆迁补偿信息公开的迫切。征收拆迁程序涉及到拆迁户知情权、陈述权、申辩权、听证权、诉讼权等，如何保证征收拆迁补偿信息的公开透明是避免征收人违法操作，维护公民权利重要保障。

　　目前，房屋征收拆迁程序公开性、透明性十分缺乏，虽然有《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况应公开，但规定笼统，可操作性差，信息公开的请求往往被拒绝，因而房屋征收拆迁缺乏监督，导致违法问题比比皆是。比如对土地、财产征收征用措施的必要性、公益性的质疑，与拆迁户缺乏沟通；擅自制定更改补偿标准和安置方案，且实际分户安置补偿差距巨大，导致利害关系人上访；以“民事第三人”的名义拒绝公开补偿和安置结果的请求；以公共利益为由征用土地并滥用强制手段等。

　　新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则，对征收拆迁补偿信息的公开作更多的规定，为规范政府在房屋征收与补偿的依法行政，便于公众监督提供依据。纵观条例，有关信息的公开披露的具体规定多达六条，主要内容为：政府应当组织有关部门对征收征地补偿安置方案进行论证并予以公布，征求公众意见，并根据公众意见修改的情况及时公布；作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收征地补偿安置方案和行政复议、行政诉讼权利等事项；房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，调查结果应当在房屋征收范围内向拆迁户公布；房地产价格评估机构由拆迁户确定，并应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作；达不成补偿协议，按照征收征地补偿安置方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告；房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向拆迁户公布，审计机关对征收补偿费用管理和使用情况的监督，并公布审计结果等。从这些规定看，《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确，政府为公共利益进行的拆迁，必须对拆迁户权益保护至关重要的信息进行公开，通过正常的程序，充分考虑公众意见、给予拆迁户司法救助程序，才能进行房屋的征收。拆迁户依据公开信息的内容，能够权衡个人利益的得失，并据此提出行政诉讼。

　　因此，土地征收过程应该严格遵守信息公开程序，公开、公正的征收补偿安置信息能够减少公众误解，避免引发不信任危机，特别是拆迁户敏感的补偿安置方案，如：分户补偿具体结果等，向全体拆迁户公布，这样能够消除暗箱操作，损公肥私，违法犯罪的发生的有效手段。

　　三.确定补偿安置的标准和依据是急需完善的首要问题

　　从十几年城市房屋拆迁的发展演变看，涉及社会方方面面的问题，补偿安置是其中最为敏感，最为错综复杂的环节，从现状分析，补偿安置的内容、范围、基准界定缺乏科学性，专门规范匮乏，加之监管虚设，利益博弈，拆迁户权益完全处于被动地位，对拆迁充满抵触情绪，使拆迁难成为城市建设一大瓶颈。大多数群众认为，拆迁补偿政策不合理，拆迁评估价低，不能就地购买自己想买的房子。而且区位差异，补偿价格悬殊，拆迁群众心理难以平衡。同时拆迁安置并非能用等价交换的经济学字眼囊括的，其中人文、情感因素是需要考虑的，旧城区居住的人群主要是弱势群众，下岗失业人员居多，经济收入低、房屋面积小，想通过拆迁解决家庭困难的想法无可厚非，有限补偿金无助于改变现状，远离了主市区，又给他们的学习、生活带来了极大的不便，自然有抵触情绪。由于公共利益征收房屋的，是政府履行行政职权，因行政权的强制性，政府与拆迁户是形成不平等的行政法律关系，但在经济利益权衡上，不意味着拆迁户就应该承受权益减损的后果，寻求经济上救济是拆迁户的权利，《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确对于补偿决定不服的，可以提起行政诉讼，为权益的保护提供法律支持。因此，尽快完善拆迁补偿安置细则，使之标准化、规范化显得异常重要。一是政府履行行政职权必须明示的信息内容，另一方面是行政相对人判断权益保障程度尺码，同时也是司法机关公正裁判和实施检察监督的依据。

　　从条例的规定的补偿安置主要内容看，对房屋价值认定以类似房地产价格为准，仍然强调被征收房屋的居住空间的因素，没有提及住房的其他需考虑补偿的内容比如：配套设施，居住环境，房屋的文化因素与人的个体因素等，规定比较笼统、简单，需要各地制定具体实施细则。实际上以类似房地产的市场交易价格补偿房屋价值的做法是承认既定事实，现在各地早就以此作为拆迁补偿的基础，仍然无法消除拆迁户的抵触情绪，就是因为没有考虑住房的其他权益，根本上无法确保拆迁户拆迁后的居住水准，客观上损害到拆迁户利益。虽然拆迁办的行为是执行职务的行为，承担补偿责任并不完全适用民法的公平等价原则，一般以现实直接损失为限，但不能否认补偿安置应该针对拆迁户住房权益的，简单用居住面积计量补偿安置是有失偏颇。因此，我们认为居住水准是房屋价值最直接的反映，往往也是最现实的损失，补偿安置应该以拆迁户住房居住水准为基准，同时也应是被征收房地产价格评估依据。

　　衡量拆迁户住房居住水准，虽然需要考虑现阶段社会经济发展的水平，拆迁户也应为公共利益做成牺牲等，但拆迁户住房的周围商业氛围，教育卫生及生活设施的便利程度，以及交通、文化因素，拆迁户与住房相关的家庭开支水平等，如果这些不能作为房屋价值一部分考虑进去的，显然是欠妥的。在该条例的征求意见时，曾有用土地出让金的来衡量被征收房屋的价值的意见，其主旨也是基于平衡拆迁户住房居住水准的。另外，从联合国对住房权的规定看：住房权包括法律上的保有权安全，服务、物质、设备、和基础的可使用性，与住房相关的个人家庭开支相一致性，以及可居住性，可持续获得住房资源和房屋文化因素等，这些都是住房权基本因素，真实反映了居住水准。另一方面考虑形成房地产价格各项因素看，也体现了上述住房权益的内容，土地取得成本、开发成本、管理费用、销售费用、利润等，都是围绕房屋价值运作的，并且能够通过会计系统得出数据，拆迁户居住水准完全能够通过类似会计系统得出类似、令人信服的数据来。因此，我们认为对被征收房屋价值认定应该以居住水准为基础，《国有土地上房屋征收与补偿条例》中所谓房屋价值认定不能低于类似房地产价格，只是被征收房屋需要补偿的基本条件，不能机械理解为仅以居住面积大小进行补偿安置。而当务之急，在制定具体细则时，应当完善以居住水准为补偿基础，各项住房权益为内容的补偿标准，确保城市房屋征收行为依法、合情合理的开展。

　　综上所述，城市房屋征收涉及错综复杂的社会、法律关系，上面仅仅讨论土地征收实务中涉及较广的三个方面内容。我们认为《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布实施，明确和理顺部分法律争议问题，不过悬而未决的争议仍然很多。今后，拆迁户通过法律途经解决争议的案件会增多，政府拆迁工作面临一个新的复杂形势。