拆迁律师对征地拆迁行为引发群体性事件的思考(二)

　　三、特点分析

　　近年来，随着征地拆迁行为引发的群体性事件愈来愈多，征地拆迁群体性事件表现出来的特点也愈来愈越明显和模式化，笔者粗略统计，在征地拆迁引发的群体性事件中，以下几种特点是最为明显和鲜明的。

　　1、组织计划性

　　从近年来征地拆迁引发的群体性事件上看，村民们自发形成的群体性事件概率偏低，多是由部分人员牵头劝告、游说形成的。随着征地拆迁引发的群体性事件组织计划性的加强，群体性事件也愈发变得越来越有计划、有步骤、有规模、有层次，组织计划性加深了协商解决征地拆迁引发的群体性事件的难度和复杂程度，在这样有组织有计划的统筹安排和操控下，征地拆迁引发的群体性事件也往往容易演变成少数仇视社会的恶劣份子谋求私利的工具和筹码，成为和平解决问题的最大困难和障碍，从而加深了村民误解，激化了社会矛盾。

　　2、暴力破坏性

　　暴力破坏性是每个社会群体性事件中最为常见的特点，被征地村民在群体性事件中往往会表现出情绪激昂、急躁易怒的情况，在这样情绪的驱使下，被征地村民也往往容易丧失理智，导致过激行为的发生，伤人毁物之事也层出不穷。个别事件中甚至出现了“打、砸、烧、抢行为”，极大的破坏了稳定的社会秩序，也给人民财产造成了不必要的损失。

　　3、明确的利益性

　　在所有征地拆迁引发的群体性事件中，明确的利益性是被征地村民唯一的要求和宗旨，除此之外，并不涉及到其他方面的问题，可以说，在征地拆迁引发的群体性事件中，被征地村民都是因为对拆迁行为的不满或对拆迁补偿标准的不满而产生的抵抗情绪，进而导致群体性事件的发生，这和其他反对政治制度的群体性事件还是有根本区别的，相对来说，因为既得利益问题演变的群体性事件还是比较好为处理和解决的。只要处理及时和得当，这样的群体性事件还是可以避免和杜绝的。

　　4、多发的反复性

　　反复性也是征地拆迁行为引发群体性事件的常见属性，自征地行为开始至征收补偿行为结束村民搬迁离开时止，在这段期间内，随时都有可能滋生群体性事件，为了平复被征地村民的对抗情绪，征地部门通常会许诺给予征地村民较为公平的条件，并奖励村民们及时配合拆迁的行为，然而一旦无法兑现许诺或村民们通过其他渠道了解出征地行为和补偿标准的瑕疵后往往会怒不可遏，在愤怒情绪的支配下，发生上访、游行、集体冲击政府机关等群体事件也就习以为常了，而且更为重要的是，这样的行为具有多发性和反复性，在问题解决过程当中，一旦村民的要求无法获得满足时，随时都有可能发生这样的事件，即使是暂时平息，也无法保证日后反复发生的可能性，能一劳永逸的解决群体性事件问题固然是理想的，但群体性事件多发的反复性决定了事件的难处理性和复杂性。

　　四、原因分析

　　征地拆迁行为形成群体性事件的原因很多，笔者综合近年来发生的征地拆迁行为引发的群体性事件，对其形成原因做一个简单的梳理和总结，希望能引起有关部门的重视和思考，并有针对性的做出相关措施和建议，为进步减少和杜绝群体性事件提出自己的看法和意见。

　　1、地方政府不规范的征地行为是诱发群体性事件的直接原因

　　土地是农民赖以生存的命根子，遗憾的是，近年来却成为地方政府敛财的聚宝盆，征地市场蕴含着巨额的利润，在巨大的诱惑下，地方政府的征地积极性空前高涨，原本是控制、监督、保护土地不被滥征、滥用的的执法机关，最后反倒演变成征地、卖地的积极推动者和主导者，这也是近年来大批农村土地被强制征用、甚至荒芜的直接原因。

　　地方政府为了追求政绩，格外注重形象工程，个别官员为了捞取政治资本更是把形象工程当做是仕途升迁的工具，往往会不择手段的进行征地、卖地行为，欺瞒农民、降低补偿标准，规避监管，绞尽脑汁逃避法律制裁成为了征地市场中较为普遍的现象，而一旦被征地村民发生抵触情绪时，政府不但不停止非法拆迁行为，对村民进行安抚和和赔偿，反倒是变本加厉，加快步伐进行拆迁行为，严重者甚至对征地村民进行人身恐吓、威胁打击，或动用行政权力和公安警力对抵触村民进行限制人身自由、毁坏个人财产等非法手段进行强制拆迁和强制搬离，在这样的基础上，征地矛盾只能是逐渐升级演变到最后不得不蜕变成群体性的事件。

　　本文撰写过程中，笔者恰好承办了一起山东某县30户村民面临非法土地征收而集体维权的案件，地方政府在不出具任何合法征地手续以及补偿安置标准的情况下强行征收村民的合法用地，为了达到非法征收目的，最后竟然召集大批社会人员进行强制征收，从而引发流血冲突，继而造成被征地村民集体上访的群体性事件。

　　拆迁律师认为，杜绝地方政府不规范的土地征收行为是减少因征地引发群体性事件的基础和根本，无论是何种性质的群体性事件，最终无一例外都会演变成政府和村民之间直接的矛盾冲突，只有地方政府树立依法行政、规范自身行为的执政理念，类似的群体性事件才会相应减少直至到最终消灭，从源头抓起才是杜绝和避免群体性事件的根本，遗憾的是，这个看似直接简单且合理合法的途径却常常被政府部门忽略，在利益诱惑和政绩功劳的驱使下，个别地方政府越发变得肆无忌惮和无所不为。

　　2、农村集体经济组织私自拖欠、截留、挪用征收补偿款，侵害农民利益是造成征地群体性事件的主要原因

　　在每一个因征地引发的群体性事件中，被征地村民几乎都会面临拆迁款补偿不能及时到位、标准过低的问题，这些问题最终也成为引发群体性事件的直接导火索，被征地村民受个人能力水平及受教育程度所限，在面临征地拆迁时，不能及时分辨出政府征地行为本身是否合法，其关注程度通常会集中在赔偿费用和给付期限，以及其他一些配合征收拆迁行为的奖励政策上，然而，就是在这样主要的问题上，农村集体经济组织及个别领导人员却常常出于满足个人私欲的目的而漠视村民的合法利益，拖欠、截留、挪用征收补偿款的现象几乎在每一个因征地引发的群体性事件中都在上演着。如2012年福建南平建阳市因兴建水电站而发放土地安置补偿款时，村委会承认截留70万元;2011年，江苏省徐州市铜川区人民法院一审判决某村委会发放被征地村民被拖欠5年的土地安置补偿款30余万元;2011年浙江慈溪市白沙街道新横江村因为村委会无故拖欠、截留村民土地安置补偿款200余万元而引发大规模群体性事件;诸多因征地引发的群体性事件中，无一例外的都会遇到这样的问题，而就是这些同样的问题成为引发群体性事件的导火索，一方面，被征地村民因丧失了赖以生存的土地，又不能及时领到补偿安置款，生活陷入凄惨的境遇;另一方面，村委会干部以权谋私中饱私囊一夜暴富，这样不公平的结果为群体性事件的爆发埋下了深深的隐患。笔者认为，村委会作为我国最基层的行政领导组织，工作人员的基本素质有待提高，执政理念需要加强，法律意识更要提升，受经济发展和地方条件的限制，部分村委会干部文化程度不高，法律意识极差、漠视村民利益，横行乡里鱼肉百姓，民主意识更是无从谈起，村民的基本权利经常被非法剥夺，无法得到切实有效的行使和保障，不公平的现象比比皆是，一旦涉及到村民赖以谋生的土地上，涉及到自身基本权利的保障上，村民往往会忍无可忍，多数会选择铤而走险，从而成为引发群体性事件的主要原因。

　　3、少数政府人员和村委会领导人员相互勾结，滥用权力侵害村民利益是诱发群体性事件的内在动因

　　民以食为先，农以地为本，土地不仅是村民赖以生存的基础，更是蕴含着一家老小的身家性命，对祖祖辈辈靠天靠地吃饭的村民来说，恐怕没有什么比拥有土地更为心宽的事情，近年来，随着我国城乡建设一体化的深入和发展，越来越多的村民背井离乡，迁徙到高楼大厦中，土地这个稀缺资源也就变得越来越金贵，而城市发展方向和周边的土地随着国家城乡规划建设的脚步也越发变得紧俏和重要，土地价格更是一日千里，经济建设的快速发展和和土地资源的稀缺就成为了一对难以调和的矛盾，这就给大规模群体性事件的爆发埋下了隐患。

　　土地市场分为一级市场和二级市场，顾名思义，一级市场就是国家从农村集体经济组织手中征用土地后划拨或出让给土地使用者的行为;二级市场就是非政府组织之间的土地交易行为。在土地交易的一级市场中，国家承担的是中介组织的角色，一方面低价格从村民手中征用土地，一方面高价格将土地出售给土地使用者，从中赚取差额利润，其中村委集体组织参与其中的也不在少数，如2004年广东省茂名化州市鉴江经济开发实验区东方红村民委员会未经批准私自占用村民土地修建办公楼，并和政府人员勾结伪造征地批文欺瞒村民的事件;2008年云南省昆明市官渡区六甲街道办事处陈家村村委会领导和政府工作人员相互串通私自出售村民土地，事发后村委会领导遭到839名村民联名签字捺手印集体罢免的事件;2011年发生河北省保定市南市区八里庄村委会私自将责任田转包、出卖，且不向村民缴纳任何补偿，村民无奈之下集体上访的群体性事件等。

　　以上案例可以看出，村民集体经济组织和相关政府人员相互勾结欺瞒村民，强占土地的事情并不是个别现象，政府以公权力为基础作为村委会的后盾成为强占土地的幕后黑手，在这样双重的压力下，村民的合法利益很容易遭受侵害且无法获得正当救济，极易产生群体性事件，调查显示，农民的土地纠纷已经取代税费争议成为当下农民集体维权的焦点问题，频频引发的征地拆迁群体性事件已经严重影响到了国计民生的基本原则和社会秩序的稳定和发展。

　　4、征地法律法规体系不健全，欠缺民众的参与和有效的监督机制，同时对非法占地的行为处罚过轻是诱发群体性事件的外在动因

　　我国现行的《土地管理法》制定实施在1986年6月25日，至今已经将近30年之久，2004年的最后一次修订距今已10年之久，虽然历经数次修订和完善，但总的看来和现实需要仍存在不小的差距;《土地管理法实施条例》虽然在2011年1月重新进行了修订，但受立法和执行等多方原因的限制，实践中的具体实施情况也不甚如意，加之地方政府人民法律素质不高、对违法行为早已习以为常等，这些因素都导致了现行法律法规对土地征收行为无法做到有效的监管和遏制，具体来看，以下几方面的问题在土地征收过程中表现的尤为突出。

　　①私自用地、违法用地的问题比较集中。这里主要表现在基础设施项目和商业投资领域中，有的单位部门盲目追求经济发展和规模建设，在没有进行征地手续和完善相关法律文件的前提下便开始征用土地，进行项目建设，甚至在没有制定征地补偿标准的情况下就强拆村民的房屋，使事情进步恶化，引发村民上访的群体性事件，有的单位部门甚至恶意欺瞒村民，打着公共利益的旗号来进行商业投资建设，从而以极低的价格从村民手中骗取土地，最后村民明知被骗却求助无门，不得已引发大规模的群体性事件;

　　②土地征收的程序不透明，村民无法正常履行法律赋予的基本权利。《土地管理法》第46条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”;第48条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”;《土地管理法实施条例》第25条第3款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见”。对于法律明确规定的征地程序和手续，地方有关政府部门却并不执行，该公告的不予公告，该告知的不予告知，往往是建设项目动工了，村民才知道土地被征收了，以至于村民无法正当行使法律权利，无法通过正当途径来进行自我权利的维护，造成越级上访甚至是更为严重的群体性事件;

　　③征地补偿标准不一容易造成歧义。《土地管理法》以及《土地管理法律实施条例》中对征收农村集体土地上的房屋和其他地上附着物如何进行补偿没有明确的法律规定，法律规定的模糊让地方有关部门有了可乘之机，其通常会制定较低的补偿安置标准来换取村民的土地和房屋，在双方无法达成一致的情况下，相关征地部门有时甚至会动用司法机关或其他社会力量来迫使村民屈服就范，引发矛盾升级，村民无法通过正当途径进行维权，久而久之日积月累之下，引发群体性的事件也就不足为奇了;

　　④对违法征地行为的处罚过轻也是导致非法征地现象屡禁不止的原因之一。在司法实践中，即使相关部门的非法征地行为被媒体曝光或上级部门查处后，上级机关或司法部门对相关责任人员的处罚也明显过轻，无法起到震慑和惩戒非法征地行为的作用，在大量的非法征地的案件中，上级主管部门往往会以已经完成征地行为为由对非法征地的部门和人员处以事后弥补性的惩戒，这样的惩戒和处罚往往缺乏针对性和明确性，“生米已成熟饭”往往会让征地部门报以侥幸的心理，从而逃脱应有的处罚，上级部门这种事后监管并处以惩戒的行为其实是在对非法征地行为的放纵，间接导致了非法征地部门的非法征地行为。

　　⑤征地部门以“公共利益”为借口，滥用征地权力。我国《宪法》第10条第3款明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”;《土地管理法》第2条第4款明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。由此可见，无论是《宪法》还是《土地管理法》都把“公共利益”作为土地征收的前提和条件，但在如何认定是否满足“公共利益”的条件上，显然还无法做到一致，目前来看，“公共利益”的认定标准还无法做到统一和唯一，现实中仍存在大量的实际情况，即政府部门和部分开发商相互勾结，喊着“公共利益”的口号进行商业用地开发，对上欺瞒国家，对下欺瞒村民，滥用行政权力，通过非法征地来满足个人私欲，中饱私囊鱼肉百姓。所谓的“开发区、高新区、科技园”等，最终都无一从事新技术科技的开发工作，都论为楼盘开发牟取商业利益的工具。

　　以上五种情形是在征收土地过程中表现的最为突出的情况，这些直接导致了被征地村民的权利的边缘化和限制化，同时也严重影响了政府的形象和声誉。

　　5、我国目前所处于的社会转型阶段是造成群体性事件的社会原因

　　我国目前正处于社会转型期阶段，经济建设发展的脚步在逐渐加快，与此相配套的其他基础设施的完善还远远没有进入到成熟发展的阶段，村民对法律意识的认知、权利意识的保障、以及政府部门依法执政、文明执法的法治理念还没有形成，由此产生的一系列民生矛盾在数量上却越来越多，范围上也越来越广，民众承受的压力也越来越大，目前的社会情况是，当个人权利遭到公权利不法侵害的时候，欲通过正当途径获得解决的可能性也原来越渺小，部门之间的相互推诿、法律法规的实际缺乏，监督机制的流于形式等都是造成群体性事件爆发的因素，“大案讲政治、中案讲影响、小案讲法律”成为了社会上广为流传的谚语，一定程度上讲，群体性事件的爆发有其必要性和必要性，笔者统计，近年来爆发的群体性事件中因征地引发的不在少数，如甘肃省2010年上半年发生群体性事件近600起，其中 23.8%的群体性事件都涉及征地拆迁问题; 2013年中国社会科学院发布《社会蓝皮书》指出，2012年中国际经济社会环境中的不稳定、不确定因素仍然突出，中国在就业、劳动关系、收入分配、社会管理等方面，仍然面临各种问题和挑战。群体性事件中以征地拆迁冲突、环境污染冲突和劳动争议为主。统计表明，因征地拆迁引发的群体性事件占所有的社会群体性事件的一半左右，环境污染和劳动争议引发的群体性事件占30%左右，其他社会矛盾引发的群体性事件占20%左右。

　　在所有因征地拆迁引发的群体性事件中，村民最终都选择了集体上访，到政府部门讨要说法的途径，从实际结果来看，群体性上访事件虽然最终不能解决实际问题，但不得不说，群体性事件还是起到了推进问题快速解决的作用，同时也引发了社会的高度关注，给进行非法征地的相关部门极大的震慑和压力，有助于进步督促其改正非法征地的恶劣行径，回归到正当合法的征地轨道中。

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