《土地管理法修订稿(公开征求意见)》亮点解读

　　2017年5月23日，国土资源部关于《中华人民共和国土地管理法(修正案)》公开征求意见，现行《土地管理法》最近的一次修订是2004年，十几年来，土地管理法的实践在不断的发展，一些行之有效的经验、制度需要上升到法律才能更好的推广，因此，对现行土地管理法的再次修订也是必要和迫切的。该意见稿一旦通过生效，上升到法律，会与老百姓的生活发生紧密的关系，京平拆迁律师就修订意见稿做个简单的解读，一睹该意见的风采!

　　此次修订意见对现行法的36个条文作了修正，修正后仍为8章86条。在这36条的修正中，删除六条，增加六条，增补删减二十条。以现行法八章为序逐一解读。

　　一、《总则》部分增加了“节约集约”利用土地目标和国家实行土地督察制度。

　　何为节约集约利用土地?节约集约用地主要有三层意思：一是节约用地，就是各项建设都要尽量节省用地，千方百计地不占或少占耕地;二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度;三是通过整合、置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。 通俗地讲，就是集中一起、高利用率地使用土地，比如把农村的一些宅基地恢复耕地，集中建设新市镇。总体土地的利用效率高了就是集约。

　　节约集约利用土地，最早是2008年，国务院《关于促进节约集约用地的通知》明确要求，切实保护耕地，大力促进节约集约用地。

　　2014年9月1日起实施的《节约集约利用土地规定》(国土资源部第61号令)，是我国首部专门就土地节约集约利用进行规范和引导的部门规章，共九章38条。规定针对土地管理面临的新形势，充分借鉴和吸收地方成功经验，对土地节约集约利用的制度进行了归纳和提升。

　　此次修订意见将在规则的基础上，进一步上升到法律的高度，之后的土地利用，一定是围绕着节约集约进行的，杜绝浪费土地资源。

　　土地督察制度修订入法也是实践经验的总结，自2006年7月《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》印发，国家土地督察制度已走过十个年头，目前共向地方派驻12个督察局，代表国务院履行监督检查。

　　二、《土地的所有权和使用权》部分，仅修订了第11条，删除了第12条，主要是依据国家实行不动产统一登记制度作了完善。

　　该条修订包括三方面：一是不动产登记的范围，包括土地、房屋、林木等定着物登记;二是登记部门统一为县级以上人民政府不动产登记机构;三是登记的权属性质有变化，特别是单位和个人使用国有土地，登记造册，确认为农用地使用权和建设用地使用权，这也是国家建立城乡统一的建设用地市场的配套制度的体现。对比现行法，还是有很多区别的。

　　该意见稿中删除的第12条的主要内容是依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。相应的删除了第82条关于不依法办理变更登记的责任。之所以删除此条，应该是考虑到不动产统一登记中已经要求权属变动登记，无需重复规定。

　　三、《土地利用总体规划》部分，修订了四条，主要是在原有的基础上增加了编制土地利用规划的新理念，新原则，适度修订了编制的程序和权限。

　　意见稿的第19条将党的十八届五中全会确定的创新、协调、绿色、开放、共享理念作为规划编制的基本理念;在编制土地利用规划时，除去现行法规定的原则外，意见稿增加了保护永久基本农田、节约集约、优化土地利用结构和布局维护群众合法权益、保障群众共享发展成果的原则，新的理念和原则更能体现科学、协调、共享的精神。

　　综合来看，此次修改意见稿将土地利用总体规划作为土地管理的纲，任何土地使用的行为都应在土地利用总体规划的范围内进行，否则就是违法。因此，在土地利用总体规划的制定上，增加了一款编制土地利用总体规划应当广泛听取公众意见，这是必要的，建议在听取意见上应该有相应的配套规定，免得流于形式。

　　在土地利用总体规划分级审批的权限上，增加了国务院批准跨省、自治区、直辖市土地利用总体规划一项，这也是目前推进京津冀等跨省城市群建设的必要性体现。

　　该意见稿对编制土地利用总体规划中土地用途的管制方面比现行法的要求提高，要求全国和省一级作出总体部署和统筹安排;县一级则应划分土地用途分区，明确土地用途和管制边界;乡一级则应确定每一块土地的用途并予以公告。层层管控，才能做到土地的精细化和节约集约目标。

　　四、《耕地保护》部分主要是确立了“永久基本农田保护制度”，深化了耕地占补平衡的内涵，其他制度和条文未做修改。

　　现行法确立的是“基本农田保护制度”，意见稿中确立国家实行永久基本农田保护制度，要求以乡镇为单位划定永久基本农田，落实到地块，设立保护标志，并由乡(镇)人民政府将其位置、范围向社会公告。主要目的是为了确保守住18亿亩耕地红线。显然相对现行法对基本农田的保护，永久基本农田确实需要采取特殊的保护措施。

　　关于耕地占补平衡制度，现行法中是“占多少、垦多少”，并且在“基本农田保护条例”中具体作了规定。意见稿中，耕地占补平衡制度表述为“占多少、补多少”，并要求确保“土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量不减少、质量不降低。”在法律上深化了该制度的内涵。

　　五、《建设用地》部分，意见稿主要是完善了土地征收制度、农村宅基地制度以及确立建立农村集体经营性建设用地入市制度，也是此次修订涉及面最多的部分。

　　意见稿关于土地征收部分，一是明确土地征收的公共利益，与《国有土地上房屋征收与补偿条例》相衔接，将国防外交、基础设施、公共事业等界定为公共利益，不符合公共利益的退出征地范围(增加了第44条)。二是进一步规范征地程序，增加了地方政府申请征收土地时，在征地前先与农民签订土地补偿安置协议，落实补偿安置资金(增加第46条)。

　　意见稿完善了对农民的补偿机制，主要是土地征收时补偿要考虑土地的产值、区位、供求关系以及社会经济发展水平等确定区片综合地价(增加第48条)，对单一的以产值衡量补偿的做法进行完善;农民住房不再作为附着物补偿，而是作为专门的财产权给予公平合理的补偿(增加第49条)。

　　同时明确市、县人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老社会保障体系。有条件的地区、市县人民政府可以根据情况安排一定数量的国有建设用地或者物业由被征地的农村集体经济组织长期经营(修改第51条)。

　　意见稿关于农村宅基地制度，主要是对三方面进行了完善：一是保护农民的最低居住权，对人多地少的，不能保证一户一宅的，县级人民政府要采取措施，保证农民的居住权;二是宅基地审批权下放，申请宅基地的，依法由村民代表大会同意后，由乡(镇)政府审核批准，若涉及占用农用地的，县级政府批准;三是引导有偿自愿退出宅基地机制。腾退出的宅基地可以由本集体经济组织与宅基地使用权人协商回购，主要用于满足本集体内部的宅基地再分配，或者根据国家有关规定整理利用。这也意味着农村村民自治需要一定的水平，也需要相应的配套机制，否则会成为下一个矛盾的爆发点。

　　意见稿关于建立农村集体经营性建设用地入市制度，主要是增加第63条，在符合土地利用总体规划前提下的集体经营性建设用地，集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用，并签订书面合同。而按照规定取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、出租或者抵押。这与国有土地使用权出让后的权益是一体的，在全国也经过了试点地区的经验积累，但可以预见的是，该制度的建立将极大地促进土地市场的活跃，但同时也会有大量的纠纷爆发。

　　六、《法律责任》部分，完善了违法占地的措施。

　　意见稿第六章、第八章未进行任何修改，第七章法律责任部分，删除两条，同时将现行法“非法占用土地”一律改为“违法占用土地”。在违法占用土地的措施上，针对农民违法占地盖住宅和其他违法占用土地的，有着不同的程序和措施。特别是对农民的违法占地处理相对人性化，分不同的情况处理，其中凡是符合土地利用总体规划且符合宅基地使用条件的，可以责令改正处以罚款，这一规定会不会导致农民违法占地一罚了事，还需要实践中完善总结经验。

　　另外，在违法占地中，责令退还土地拒不退还的，一律申请法院强制执行。凡是没收的建筑物，农村宅基地的由集体组织处理，其他的由县级政府处理，二者是不同的。